perdagangan internasional 1

Ad-valorem Tariff (tarif advalorem) adalah suatu pajak yang 

dikenakan berdasarkan persentase tetap dari harga per unit 

barang yang diimpor. 

Autonomous Tariff Suspension/ATS (penangguhan tarif) adalah 

tindakan pengecualian dari kondisi normal pengenaan tarif 

bea masuk impor barang agar perusahaan-perusahaan di 

negara tertentu dapat memakai  bahan baku, barang 

setengah jadi atau komponen lainnya yang tidak tersedia 

atau tidak diproduksi di dalam negeri untuk menstimulasi 

aktivitas ekonomi. 

Control Devisa (pembatasan valuta asing) adalah peraturan 

transaksi penduduk dan bukan penduduk dengan nilai mata 

uang domestik dan nilai mata uang lainnya yang merupakan 

bagian penting dari mekanisme pengendalian kegiatan 

ekonomi asing dengan mata uang asing.

Embargo adalah jenis kuota spesifik yang melarang perdagangan 

seperti hambatan pada impor barang tertentu yang dipasok 

ke negara tertentu, atau semua barang yang dikirim ke negara 

tertentu. 

Hambatan non-tarif adalah berbagai kebijakan perdagangan 

selain bea masuk yang dapat menimbulkan distorsi sehingga 

mengurangi potensi manfaat perdagangan internasional.

Hambatan tarif (tariff barrier) adalah suatu kebijakan perlindungan 

terhadap barang-barang produksi dalam negeri dari ancaman 

membanjirnya barang-barang sejenis dari luar negeri (impor).

Kuota adalah cara yang ditetapkan untuk membatasi jumlah 

maksimum yang dapat diimpor.

Kuota impor adalah pembatasan yang diberlakukan untuk jumlah 

barang tertentu yang dapat diimpor, misalnya volume beras 

impor yang diperbolehkan.

Lisensi adalah hambatan non-tarif yang paling umum dipakai  

pada peraturan impor langsung yang diberikan pemerintah 

untuk pengusaha dan memungkinkan pelaku usaha 

mengimpor jenis barang tertentu ke negara ini .

Local Content (persyaratan kandungan lokal) adalah kebijakan 

pemerintah yang meminta agar pada persentase/bagian 

tertentu dari produk dibuat di dalam negeri. 

Penundaan Administrasi dan Birokrasi adalah hambatan 

non-tarif di pintu masuk (pelabuhan) yang meningkatkan 

ketidakpastian dan biaya perdagangan. 

Perdagangan bebas adalah kebijakan ketika pemerintah tidak lagi 

melakukan diskriminasi terhadap impor atau ekspor, sehingga 

pasar bersifat lebih terbuka dengan sedikit pembatasan 

perdagangan.

Quantitative restriction (pembatasan kuantitatif) adalah bentuk 

hambatan administrasi langsung dari peraturan pemerintah 

untuk perdagangan luar negeri biasanya tercermin dalam 

kerugian konsumen karena harga menjadi lebih tinggi dan 

pilihan barang yang terbatas.

Specific Tariff (tarif spesifik) adalah biaya impor tetap yang 

dikenakan pada satu unit barang yang diimpor.

Standard adalah hambatan non-tarif yang mengambil tempat 

khusus di antara hambatan non-tarif lainnya dalam bentuk 

pelabelan dan pengujian produk agar dapat dijual di dalam 

negeri.

Tarif adalah hambatan perdagangan berupa penetapan pajak atas 

barang-barang impor atau barang-barang dagangan yang 

melintasi daerah pabean (custom area). 

Tariff Rate Quota (TRQ) adalah kuota yang ditetapkan untuk 

impor pada tingkat tertentu, untuk impor di atas tingkat yang 

ditentukan akan dikenakan tarif yang lebih tinggi. 

Trilema globalisasi adalah sebuah negara tidak bisa menerapkan 

secara penuh tiga hal sekaligus yakni, demokrasi, kedaulatan 

nasional, dan globalisasi

Voluntary Export Restraint (VER) adalah pembatasan ekspor 

sukarela yang dibuat oleh negara pengekspor bukan negara 

pengimpor, biasanya dikenakan atas permintaan negara 

pengimpor dan dapat disertai dengan VER timbal balik.

Kebijakan perdagangan internasional merupakan aspek yang menentukan dalam mewujudkan kedaulatan pangan untuk komoditas pangan strategis yang akhirnya 

diharapkan berdampak pada peningkatan kesejahteraan petani. 

Untuk mewujudkan kedaulatan pangan diperlukan kebijakan 

perdagangan internasional yang berpihak kepada petani, sehingga 

mereka dapat terlindungi dari gejolak perdagangan komoditas 

pangan di pasar dunia. 

Di pihak lain, kebijakan perdagangan internasional suatu 

negara, termasuk negara kita diatur oleh kesepakatan perdagangan 

multilateral di bawah World Trade Organization (WTO).  Kesepakatan 

dan forum kerja sama regional (yang bersifat mengikat atau tidak 

mengikat), seperti ASEAN, APEC, G-20, juga menganut prinsip-

prinsip yang sama dengan yang diatur dalam WTO.

Buku ini membahas berbagai aspek terkait perdagangan 

internasional untuk komoditas pangan strategis yaitu, beras, 

jagung, kedelai, bawang merah, gula dan daging sapi. Dalam 

rangka mewujudkan kedaulatan pangan dan kesejahteraan petani, 

buku ini memberi  penekanan pada kebijakan pengendalian 

impor dan mendorong ekspor. 

Di pihak lain, kebijakan perdagangan internasional suatu 

negara, termasuk negara kita diatur oleh kesepakatan perdagangan 

multilateral di bawah World Trade Organization (WTO). 

Kesepakatan dan forum kerja sama regional (bersifat mengikat 

atau tidak mengikat), seperti ASEAN, APEC, G-20, juga menganut 

prinsip-prinsip yang sama dengan yang diatur dalam WTO.

Sebagai negara berkembang dan salah satu penghasil pangan 

terbesar, negara kita memang diuntungkan dengan kebijakan 

perdagangan internasional yang diterapkan WTO, karena 

terbukanya kesempatan ekspor ke negara-negara anggota WTO. 

Namun, di sisi lain, kebijakan perdagangan internasional juga 

secara nyata mengandung berbagai pengaruh negatif. ini 

terlihat dari perkembangannya, di mana negara kita telah menjadi 

net-importir country untuk beberapa komoditas pertanian sejak 

tahun 1995. 

Namun demikian, kondisi seperti ini tidak dapat dibiarkan, 

karena negara kita akan terperangkap dalam jebakan pangan (food 

trap) yang membuat petani/peternak menjadi tidak bergairah 

meningkatkan produksi. Ketergantungan terhadap impor yang 

semakin tinggi juga akan mengancam kedaulatan pangan. 

Sebagai salah satu kekuatan negara, kedaulatan pangan telah 

menjadi prioritas pemerintahan Jokowi dan tercantum sebagai 

program utama Nawa Cita. Melalui Kementerian Pertanian, 

pemerintah melakukan berbagai terobosan agar petani mampu 

meningkatkan produksi dan daya saingnya, sehingga produk-

produk pangan yang dihasilkan mampu bersaing, baik di pasar 

domestik maupun di pasar global. 

Terobosan yang dilakukan antara lain, memberi  bantuan 

subsidi berupa alat mesin pertanian, subsidi pupuk, benih, 

perbaikan irigasi, hingga perbaikan tata niaga pangan. usaha  

ini, terbukti mampu memberi  kontribusi cukup besar dalam 

peningkatan produksi pangan dan pendapatan petani, bahkan 

mampu menekan angka kemiskinan.

Capaian-capaian dalam mewujudkan kedaulatan pangan 

dan kesejahteraan petani di era pemerintahan  Jokowi-JK diakui 

beberapa pihak. Asisten Director General FAO, Kundhawi 

Kadiresan, memberi  apresiasi pencapaian swasembada 

pangan Indonesia. 

Penghargaan yang sama juga dilontarkan berbagai lembaga 

internasional. Bank Dunia, dalam outlook Perkiraan Produksi Beras 

2018 yang dirilis pada Oktober 2017, menempatkan negara kita 

ix

sebagai negara yang mampu memasok kebutuhan pangan rakyat 

walau dunia tengah dilanda kekeringan.

Data Global Food Secirity Index The Economist juga menunjukkan 

ketahanan pangan negara kita mengalami peningkatan cukup 

signifikan. Jika pada 2016, ketahanan pangan negara kita berada di 

peringkat 71 dari 113 negara, maka di tahun 2017 peringkatnya 

melompat di posisi 21. Posisi tertinggi bila disandingkan dengan 

negara-negara di Asia Tenggara lainnya.

Buku ini membahas berbagai aspek terkait perdagangan 

internasional untuk komoditas pangan strategis seperti beras, 

jagung, kedelai, daging sapi, gula dan lainnya. Buku ini 

juga mengurai berbagai learning outcomes negara kita dalam 

mengendalikan impor, untuk kemudian meningkatkan ekspor 

dan kesejahteraan petani.

Buku ini tersusun atas enam bab utama. Bab pertama 

memuat butir-butir pemikiran yang melandasi isi utama buku. 

Bab II menguraikan tinjauan kinerja pembangunan pangan dan 

dinamika kesejahteraan petani. Bab III menjelaskan dinamika 

kebijakan impor pangan.

Sementara pada Bab IV memuat tinjauan aturan WTO dalam 

pengendalian impor pangan. Adapun Bab V memuat tentang 

usaha  mengendalikan impor dan mendorong ekspor pangan untuk 

kesejahteraan petani. Buku ini ditutup dengan bab terakhir yang 

memuat kesimpulan, pembelajaran, dan perspektif perdagangan 

internasional komoditas pangan yang menyejahterakan petani.

Meskipun telah berusaha untuk menghindarkan kesalahan, 

penulis menyadari bahwa buku ini masih memiliki  kelemahan 

sebagai kekurangannya. Karena itu, kami berharap para pembaca 

berkenan menyampaikan kritikan dan saran agar dapat menuju 

kesempurnaan. 

 

PERDAGANGAN INTERNASIONAL 

UNTUK KESEJAHTERAAN PETANI

Seiring dengan laju pertambahan penduduk di negara kita yang semakin meningkat, kebutuhan pangan pun semakin besar. Badan Pusat Statistik mencatat, laju pertambahan penduduk 

di negara kita mencapai 2-3 persen/tahun. Itu artinya, penduduk 

negara kita bertambah sekitar 3 juta orang setiap tahun. 

Jika pada tahun 2014, jumlah penduduk negara kita tercatat 

sekitar 252,2 juta jiwa, maka pada tahun 2018 jumlah penduduk 

diperkirakan menjadi 265,02 juta jiwa. Dengan demikian selama 

periode 2014-2018 jumlah penduduk negara kita bertambah sekitar 

12,8 juta jiwa. ini berarti dibutuhkan tambahan konsumsi 

sekitar 1,7 juta ton beras. 

Besarnya kebutuhan pangan negara kita ini , akan berisiko 

besar juga bila tergantung pada pasokan pangan dari pasar dunia. 

Tidak saja mengancam ketahanan pangan, ketergantungan pada 

pasar dunia akan membuat negara kita kehilangan kedaulatan 

ekonomi maupun politik pada pergaulan internasional. 

2 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

Sejarah menunjukkan bahwa pangan terkadang juga dipakai  

sebagai senjata dalam hubungan politik internasional. Pada masa 

lalu perang pangan (food war) terjadi secara langsung atau kasat 

mata. Namun gejala belakangan ini menunjukkan perang pangan 

terjadi secara terselubung, lebih dikenal dengan istilah proxy food 

war. Medan tempur proxy food war utamanya ialah penguasaan 

lahan dan air melalui investasi asing. Itulah sebabnya, semua 

negara berpenduduk besar selalu berusaha  berswasembada atau 

bahkan surplus pangan.  

Pemerintahan Jokowi-JK melalui visinya yang tertuang dalam 

Nawa Cita menaruh komitmen dan perhatian serius pada sektor 

pertanian, yaitu menitikberatkan pada usaha  mewujudkan 

Kedaulatan Pangan dan Kesejahteraan Petani. Pemerintahan 

Jokowi-JK telah menetapkan kedaulatan pangan dan kesejahteraan 

petani sebagai single goal dalam pembangunan pertanian. 

Karena itu, dalam berbagai kesempatan Menteri Pertanian Dr. 

Andi Amran Sulaiman selalu mengatakan, “Kita jangan mewariskan 

impor dan kemiskinan bagi generasi mendatang.” Pernyataan-

penyataan inilah yang menjadi satu inspirasi dalam membangun 

pertanian secara berkelanjutan. Bahkan harus mengedepankan 

asas manfaat yang diperoleh petani, bukan semata-mata pada 

kelompok pelaku usaha atau pihak tertentu. 

Visi dan komitmen pemerintahan Jokowi-JK terhadap 

kedaulatan pangan dan kesejahteraan petani tidak perlu diragukan 

lagi. Dalam UU Nomor 18 Tahun 2012 tentang Pangan telah 

mengamanatkan bahwa mewujudkan kedaulatan, kemandirian 

dan ketahanan pangan merupakan hal mendasar yang sangat besar 

arti dan manfaatnya untuk mendukung pelaksanaan kebijakan 

terkait penyelenggaraan pangan di Indonesia. 

Undang-Undang Pangan juga menyebutkan bahwa penye-

lenggaraan pangan bertujuan meningkatkan kemampuan mem-

produksi pangan secara mandiri, menyediakan pangan yang 

beraneka ragam dan memenuhi persyaratan keamanan, mutu, dan 

3Perdagangan Internasional untuk Kesejahteraan Petani |

gizi bagi konsumsi warga . Selain itu, mewujudkan tingkat 

kecukupan pangan, terutama pangan pokok dengan harga yang 

wajar dan terjangkau sesuai dengan kebutuhan warga . 

Untuk menyejahterahkan petani lebih diarahkan membuat 

petani mampu menghasilkan pendapatan dengan memanfaatkan 

sumber daya yang dapat dijangkau, seperti pemanfaatan lahan, 

peralatan kerja, teknologi, pupuk, pestisida dan air. Petani 

sesungguhnya memiliki kemampuan untuk memproduksi 

pangan, karena sudah dilakukan berulang-ulang dari musim 

ke musim. Namun, teknologi baru terus berkembang, sehingga 

petani perlu dibimbing agar penggunaannya tepat dan efisien.

Pada dasarnya jumlah pendapatan petani tergantung pada 

produksi yang diperoleh dan harga jual. Mengingat panen hampir 

selalu bersamaan, memicu  saat panen terjadi kelebihan hasil, 

sehingga sering tidak terserap pasar atau over produksi sesaat. 

Pada kondisi ini harga seringkali tidak memberi keuntungan layak 

kepada petani. 

Memang beberapa petani mampu menunda penjualan hasil 

panennya agar bisa memperoleh harga yang baik. Namun, 

umumnya petani menjual hasil panennya saat harga yang tidak 

menguntungkan, karena harus melunasi utang saprodi yang 

dipinjamkan. Keadaan ini terus bergulir, sehingga petani sering 

dirugikan ketika menjual hasil panennya.

Pada masa yang lalu, kondisi yang kurang menguntungkan 

petani ini  diperparah dengan masuknya komoditas sejenis 

yang diimpor. Dampaknya, harga menjadi semakin rendah. 

Seolah-olah ada skenario membuat harga menjadi lebih murah 

oleh mekanisme pasar.

Sementara, pengguna produk yang membeli untuk kebutuhan 

bahan baku industrinya menjadi lebih murah. Sebaliknya, bagi 

petani justru tidak menguntungkan, sehingga kesejahteraannya 

semakin sulit ditingkatkan. Kejadian seperti ini berjalan dari tahun 

ke tahun, sampai di era pemerintahan Jokowi-JK ini.

4 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

Sebagai dampak ketidakpastian harga, membuat petani dalam 

membudidayakan komoditas tidak berani melakukan investasi 

teknologi, karena takut merugi saat harga jatuh. Karena itu, 

pemerintah melalui Perum Bulog, berkewajiban membeli produk 

petani saat panen raya, disimpan sementara, kemudian dilepas 

saat harga bergerak naik. 

Pembelian pada saat panen mengikuti Harga Pembelian 

Pemerintah (HPP) yang telah ditetapkan dalam Inpres Nomor 

5 Tahun 2015. Bulog juga mendapat kewenangan mengimpor 

apabila produksi dalam negeri tidak mencukupi. Namun, dengan 

tekanan perdagangan internasional membuat perubahan besar 

(reformasi), sehingga banyak aturan yang sebelumnya melindungi 

kepentingan petani menjadi berubah. Mengatasi situasi yang 

kurang menguntungkan ini, pemerintah menetapkan harga 

minimum dan mengendalikan impor.

Namun, sebagai salah satu anggota WTO, negara kita harus 

bersedia membuka pasar domestiknya bagi produk negara lain dan 

menerima segala konsekuensi dari perdagangan bebas. Selain itu, 

sebagai anggota, negara kita juga telah meratifikasi pembentukan 

WTO melalui UU Nomor 7 Tahun 1994. Artinya, negara kita harus 

mematuhi dan menjalani kebijakan-kebijakan yang didesain WTO.

Bersamaan dengan gerakan perdagangan multilateral yang 

diwadahi WTO, kesepakatan perdagangan bebas atau Free Trade 

Agreement (FTA) atau persetujuan perdagangan kawasan atau 

Regional Trade Agreement (RTA) juga telah berkembang sejak tahun 

1990-an. Misalnya, ASEAN Free Trade Area (FTA), ASEAN-China 

FTA (ACFTA), ASEAN-Australia-New Zealand FTA, ASEAN-

Korea FTA, ASEAN-India FTA, ASEAN-Japan FTA, Indonesia-

Japan Partnership Agreement, dan lainnya.

Secara teoretis, sebagaimana dikumandangkan berbagai ahli 

perdagangan internasional, apabila perpindahan dan pergerakan 

komoditas dari satu negara ke negara lain tidak dihambat oleh 

kebijakan perdagangan dan subsidi, maka kedua negara akan 

5Perdagangan Internasional untuk Kesejahteraan Petani |

saling diuntungkan. Dengan perkataan lain, jika suatu negara 

memiliki  keunggulan komparatif pada suatu komoditas dan 

negara lain tidak memiliki nya, tetapi memiliki keunggulan 

komparatif pada komoditas lainnya, maka kedua negara 

dipastikan akan mendapat manfaat dari perdagangan komoditas-

komoditas ini . 

Inilah pegangan dan acuan dalam perundingan di WTO untuk 

menyusun aturan-aturan pelaksanaannya. Di pihak lain, FTA oleh 

negara-negara yang terbatas, secara teori mungkin memberi  

manfaat bagi pesertanya, tetapi negara-negara yang bukan peserta 

akan dirugikan.

Pengaruh terhadap Pertanian

Selama ini negara-negara berkembang anggota WTO cenderung 

mengalami dampak negatif dari liberalisasi perdagangan, 

termasuk negara kita yang telah menjadi net-importir country untuk 

beberapa komoditas pertanian sejak tahun 1995. Sedangkan 

negara-negara maju seperti Amerika Serikat  (AS) dan Uni Eropa 

(UE), serta G-10 memperoleh manfaat yang signifikan dari AoA 

WTO ini . 

ini terjadi karena keengganan negara-negara maju untuk 

mematuhi AoA yang telah disepakati, terutama terkait dengan tiga 

pilar utama ini . Ekonom seperti Myrdal, Presbisch, Singer, 

serta Bhagwati menyatakan bahwa perdagangan internasional 

memicu  terjadinya ketimpangan dan kesenjangan antara 

negara maju dan negara berkembang. 

Ketimpangan regional terjadi karena adanya kekuatan pasar 

yang bebas dengan motif laba. Akibatnya, pembangunan terpusat 

pada suatu wilayah tertentu yang memicu  terjadinya migrasi 

tenaga kerja, modal, dan perdagangan. Negara maju yang memiliki 

basis industri yang kuat mengekspor hasil industrinya ke negara 

berkembang dengan harga murah. Kondisi itu mematikan industri 

6 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

kecil negara berkembang, sehingga mendorong ekspor produk-

produk primer yang harganya berfluktuasi (permintaannya 

bersifat inelastis di pasar ekspor). 

Pernyataan Myrdal tentang akibat perdagangan bebas antara 

negara maju dan negara berkembang adalah awal dari suatu 

usaha  pemiskinan dan stagnasi yang tercermin dengan jelas dalam 

perjanjian pertanian (AoA) WTO.

Di negara kita perdagangan bebas di sektor pertanian telah 

membuat pembangunan sektor pertanian menjadi terhambat. 

Keadaan ini disebabkan persaingan yang sangat ketat dari 

produk-produk pertanian sejenis yang diimpor. Bahkan hingga 

kini, produk pangan dalam negeri masih kalah bersaing dengan 

produk pangan impor. 

Impor pangan negara kita diperkirakan akan semakin besar pada 

masa mendatang. Hal itu terjadi, karena tidak adanya proteksi dari 

pemerintah seperti kemudahan tata niaga impor, penghapusan 

monopoli Bulog sebagai importir tunggal, serta dibebaskannya bea 

masuk dan pajak pertambahan nilai (PPN) beberapa komoditas 

pangan. Sementara subsidi ekspor oleh negara-negara maju seperti 

Amerika Serikat dan Eropa juga membuat pangan impor semakin 

menguasai pasaran dalam negeri.

Kebijakan Perdagangan Semakin Proteksionis

Terpilihnya Donald Trump sebagai Presiden Amerika Serikat, 

dengan kebijakan-kebijakannya yang bernuansa proteksionis, 

membuat seolah-olah era perdagangan bebas dan globalisasi akan 

segera berakhir. ini senada seperti yang dilakukan Pemerintah 

Inggris melalui referendum, yang akhirnya memutuskan keluar 

dari Uni Eropa (Brexit). 

Kondisi ini menimbulkan pertanyaan apakah globalisasi 

sudah tidak punya prospek lagi? Untuk menjawab pertanyaan ini, 

ada baiknya untuk diketahui terlebih dahulu tren terbaru yang 

dinamai “trilema globalisasi (globalization trilemma)”. 

Trilema globalisasi adalah istilah yang dilontarkan Dani 

Rodrik, ekonom dan profesor dari the Harvard Kennedy School, 

Amerika Serikat. Menurut Rodrik, trilema globalisasi menjelaskan 

bagaimana sebuah negara tidak bisa menerapkan secara penuh 

tiga hal sekaligus yakni, demokrasi, kedaulatan nasional, dan 

globalisasi.

Karena itu Rodrik menyebut trilema ini sebagai “teori 

ketidakmungkinan”. Sebuah negara hanya mungkin menerapkan 

dua dari tiga ini . Satu hal harus dikorbankan. Jika ingin 

mempertahankan globalisasi, maka sebuah negara harus 

mengorbankan salah satu dari demokrasi atau kedaulatan 

nasional.

Menurut Forum Ekonomi Dunia atau WEF (World Economy 

Forum), kecenderungan yang ada saat ini mengarah pada 

keseimbangan antara demokrasi dan kedaulatan nasional. 

Akibatnya, ambisi integrasi perekonomian internasional semakin 

terbatas. Rodrik menyebut ini sebagai “versi terbatas 

globalisasi” (limited version of globalization). Karena itu, globalisasi 

punya dua sisi, sisi baik dan sisi gelap. 

Di satu sisi, globalisasi telah mendorong pertumbuhan 

perdagangan dan investasi dunia. Berkat pesatnya kemajuan 

teknologi, globalisasi juga mendorong industri untuk 

menyebarkan lokasi industri ke banyak negara, memanfaatkan 

peluang pemotongan biaya sekaligus memaksimalkan profit. 

Selain itu, globalisasi juga membantu orang di dunia keluar dari 

zona kemiskinan. Harga berbagai produk dan barang pun jadi 

lebih bersaing. 

Namun di sisi lain, globalisasi juga punya sisi gelap. Di negara 

tujuan lokasi industri, globalisasi seolah mengeksploitasi tenaga 

kerja. Mereka dibayar murah untuk menghemat ongkos produksi, 

bahkan buruh harus bekerja dalam kondisi yang memprihatinkan 

di negara-negara berkembang.Sedangkan di negara asal industri, 

beberapa besar warga kehilangan lapangan kerja, karena tingginya 

biaya produksi. Kelompok warga  inilah yang terkesan 

tersisih dan terpinggirkan oleh globalisasi. 

Keluarnya Inggris dari Uni Eropa (fenomena Brexit) dan 

kemenangan Donald Trump dalam pemilihan Presiden AS 

dilatarbelakangi kondisi ini. Dengan demikian, globalisasi pada 

akhirnya berada di persimpangan jalan yang bersejarah. Tak ada 

negara yang ingin melepas ideologi dan kedaulatan nasionalnya 

demi globalisasi. Sulit menemukan negara yang dengan sukarela 

membuka pasarnya lebar-lebar bagi produk, investasi sampai 

tenaga kerja asing. 

beberapa sektor harus dipertahankan dan proteksi tetap 

diperlukan untuk menjaga kedaulatan. Namun, mereka juga tidak 

ingin melepas sepenuhnya globalisasi. Karena tanpa globalisasi, 

sulit membayangkan perdagangan internasional bisa berkembang. 

Saat ini tidak ada satu negara pun yang bisa maju dengan hidup 

sendirian. Salah satu pilihannya, seperti dikatakan Rodrik, adalah 

menjalankan “versi terbatas globalisasi”. Yakni, versi perdagangan 

internasional dan investasi yang adil, bukan sekadar bebas.

Untuk melindungi produksi dalam negeri dari ancaman 

produk sejenis yang diproduksi di luar negeri, pemerintah suatu 

negara biasanya akan menerapkan atau mengeluarkan suatu 

kebijakan perdagangan internasional di bidang impor. Kebijakan 

perdagangan internasional di bidang impor dapat dikelompokkan 

menjadi dua macam, yaitu kebijakan hambatan tarif (tariff barrier) 

dan kebijakan hambatan non-tarif (non-tariff barrier). 

Hambatan tarif merupakan suatu kebijakan proteksionis 

terhadap barang-barang produksi dalam negeri dari ancaman 

membanjirnya barang-barang sejenis yang berasal dari luar negeri 

(impor). Dengan hambatan tarif yang besar, pendapatan negara 

akan meningkat sekaligus membatasi permintaan konsumen 

terhadap produk impor dan mendorong konsumen memakai  

produk domestik. Sementara, hambatan non-tarif adalah berbagai 

kebijakan perdagangan selain bea masuk yang dapat menimbulkan 

distorsi, sehingga mengurangi potensi manfaat perdagangan 

internasional.

Dalam kondisi tertentu negara anggota WTO juga dapat 

melakukan safeguard measures sebagai langkah melindungi industri 

domestik dari kerugian karena peningkatan impor. Dengan 

ketentuan ini, diharapkan negara ini  dapat melakukan 

penyesuaian terhadap produk tertentu yang menghadapi tekanan 

dari impor barang karena terjadinya persaingan atau kompetisi 

secara internasional. 

Safeguards measures bersifat sementara dan semata-mata dalam 

rangka proses penyesuaian industri domestik yang menghadapi 

tekanan dari produk impor. Safeguards measures tidak dapat 

dipakai  memproteksi industri domestik dalam jangka panjang.

Di Indonesia, kebijakan pengendalian impor, khususnya 

komoditas pangan ditujukan untuk mewujudkan kedaulatan 

pangan dan kesejahteraan petani. negara kita dengan penduduk yang 

besar membutuhkan kedaulatan pangan. Sebab, ketergantungan 

pada pangan impor akan membuat negara kita terperangkap 

dalam jebakan pangan (food trap). Jika hal itu sampai terjadi, maka 

petani/peternak menjadi tidak bergairah meningkatkan produksi.

Ketergantungan terhadap impor yang semakin tinggi juga akan 

berisiko besar terhadap ketahanan pangan dan kedaulatan pangan. 

Komitmen pemerintahan Jokowi-JK terhadap pangan dan 

pertanian tidak diragukan. Pada 17 Oktober 2016, BPS merilis 

beberapa data strategis tentang perkembangan perdagangan. 

Data ini  mengungkapkan kebijakan dan program strategis 

Kementerian Pertanian sudah on the track dalam meningkatkan 

ekspor, menurunkan impor dan mendongkrak kesejahteraan 

petani. 

Data BPS ini  menyebutkan, ekspor nonmigas pada 

September 2016 mencapai 11,45 miliar dolar AS atau naik 2,85 

persen dibandingkan ekspor September 2015. Impor nonmigas 

September 2016 mencapai 9,55 miliar dolar AS atau naik 0,95 

persen dibandingkan September 2015. Barang nonmigas ini  

yakni hasil perkebunan, pertanian, peternakan, perikanan, dan 

hasil pertambangan yang bukan berupa minyak bumi dan gas.

Uraian ini  cukup untuk menjawab kenapa Menteri 

Pertanian Dr. Andi Amran Sulaiman demikian bersemangat 

mengendalikan impor dan mendorong ekspor pangan. ini 

tidak lain adalah untuk mewujudkan kedaulatan pangan dan 

kesejahteraan petani.  

Buku ini akan membahas kebijakan dan kinerja perdagangan 

internasional untuk beberapa komoditas pangan strategis seperti 

beras, jagung, kedelai, daging sapi dan gula dan lainnya. Buku ini 

terdiri atas enam bab utama. Bab pertama memuat latar belakang 

dan butir-butir pemikian yang melandasi isi utama buku. 

Bab kedua menguraikan tinjauan kinerja pembangunan pangan 

dan dinamika kesejahteraan petani. Hasil diagnosa ini  

merupakan dasar untuk melihat prospektif perdagangan pangan 

dan kemampuan negara kita merebut kembali  pasar domestik dari 

produk pangan impor. 

Pada bab ketiga, menguraikan dinamika kebijakan impor 

pangan. Sedangkan bab keempat memuat tinjauan aturan WTO 

dalam pengendalian impor pangan. Sementara bab kelima tentang 

usaha  mengendalikan impor pangan untuk kesejahteraan petani. 

Terakhir, bab keenam menyampaikan kesimpulan, pembelajaran, 

dan perspektif tentang perdagangan internasional komoditas 

pangan yang menyejahterakan petani.

 

PANGAN DAN KESEJAHTERAAN 

PETANI DI ERA GLOBALISASI 

Pangan dan kesejahteraan merupakan dua kata kunci dalam merangkai kebijakan pembangunan pertanian di Indonesia.  Negara yang sejahtera dengan kecukupan pangan tentunya 

akan memperkuat kebijakan umum nasional. Kesejahteraan petani 

akan terganggu bila terjadi impor komoditas sejenis dari negara 

lain.

Karena itu, kemajuan produksi pangan menjadi perhatian 

penting dalam mewujudkan kesejahteran petani. Di sisi lain 

ada  harapan yang diimpikan seluruh warga  Indonesia, 

yaitu kebutuhan pangan dalam negeri dapat dipenuhi dari 

produksi pangan sendiri.

Dinamika Produksi Pangan 

Seiring dengan pertumbuhan penduduk negara kita yang saat ini 

(2017) sudah berkisar 260 juta jiwa, kecukupan pangan nasional 

menjadi hal yang sangat penting. Bahkan di tingkat regional 

maupun global tetap menjadi isu penting bila suatu negara 

tertentu terjadi kekurangan atau kegagalan dalam kecukupan 

pangan. Beberapa komoditas penting yang menjadi perhatian 

dalam kecukupan pangan nasional yaitu, beras, jagung, bawang 

merah, cabai, gula, dan daging sapi.

Beras

Saat ini produksi beras didominasi petani kecil (kepemilikan 

lahan di bawah 1 ha) dengan jumlah rumah tangga usaha tanaman 

pangan (padi dan palawija) mencapai 17,73 juta rumah tangga atau 

67,83 persen dari total rumah tangga usaha tani (Sensus Pertanian, 

2013). Selama tiga tahun terakhir produksi padi nasional terus 

meningkat. 

Produksi padi pada tahun 2012 berada pada angka 69 juta ton 

dan terus meningkat menjadi 81,8 juta ton pada tahun 2017. Hal 

ini seiring dengan perkembangan luas panen sawah yang terus 

meningkat dari 13,4 juta ha pada tahun 2012 menjadi 15,78 juta ha 

pada tahun 2017 

Untuk mengganti lahan sawah yang beralih fungsi, pemerintah 

terus melakukan usaha  pencetakan sawah baru, baik di Pulau 

Jawa maupun luar Pulau Jawa. Namun, pencetakan sawah baru 

difokuskan di luar Jawa karena persaingan penggunaan lahan 

di Pulau Jawa sangat tinggi. Banyaknya sawah yang beralih 

fungsi menjadi lahan pemukiman dan industri di Pulau Jawa 

menghambat usaha  peningkatan produksi beras. 

Grafik perkembangan produksi padi dan luasan sawah dari 

tahun 2012-2017 tersaji dalam Gambar 1. 

Pola tanam padi di negara kita secara umum memiliki  pola 

yang sama setiap tahun, yakni terjadi dua pola puncak tanam. 

Tanam pertama pada musim penghujan terjadi pada September-

Desember, yang puncaknya terjadi pada Desember. Kemudian 

perlahan mengalami penurunan pada Januari-Februari. Tanam 

kedua terjadi pada April-Mei, saat itu sawah irigasi masih dapat 

ditanam. Sementara sawah tadah hujan sudah tidak mampu 

berproduksi lagi. Tanam terendah terjadi pada peralihan antara 

musim kemarau dan penghujan, yaitu Juli-September (Gambar 2).

Sebaliknya pola panen berbeda dengan pola tanam. ini 

berkaitan dengan umur panen padi pada kisaran 90-110 hari. 

Sebagamana pola tanamnya, pola panen padi secara umum 

membentuk dua kurva, yaitu panen pertama terjadi pada Januari 

– April dengan puncak pada Maret. Panen kedua terjadi pada 

Mei – Agustus dengan puncak panen terjadi pada Agustus. Pada 

Gambar 2 dapat dilihat puncak panen tertinggi pada tahun 2014 

dan 2015 terjadi pada Maret.

Sudah diketahui, usaha tani padi sangat dipengaruhi iklim. 

Perubahan iklim tahunan dengan terjadi pergeseran bulan kering 

dan bulan hujan dapat mempengaruhi jadwal tanam. Karena 

itu, keterlambatan tanam akan memundurkan waktu panen 4-8 

minggu. Selanjutnya berdampak pada mundurnya musim tanam 

kedua dan meningkatkan kemungkinan musim tanam kedua di 

daerah tadah hujan lahan tidak cukup air (lengas).

ada  dua potensi risiko berkaitan dengan bergesernya 

musim tanam padi di sebagian besar wilayah Indonesia. Pertama, 

musim gadu makin panjang. Kedua, meningkatnya risiko keke-

ringan musim tanam kedua.

Panjangnya musim gadu memicu  rumah tangga miskin 

harus menerima harga bahan pangan naik akibat terlambatnya 

waktu panen. Jika tidak dilakukan usaha  percepatan tanam, maka 

pendapatan buruh tani dan petani gurem akan terus berkurang. 

Hasil survei rumah tangga yang dilakukan WFP baru-baru 

ini menunjukkan bahwa buruh tani terkena dampak kekeringan 

paling parah dengan menurunnya pendapatan. Lalu, diikuti 

dengan perilaku bertahan hidup (coping) yang negatif, seperti 

menurunkan pengeluaran untuk pangan (BKP, 2016).

Jagung

Jagung merupakan salah satu bahan pangan pokok sesudah  beras. 

Di beberapa daerah seperti Madura dan Nusa Tenggara, jagung 

pernah menjadi makanan pokok. Jagung menjadi komoditas 

pangan strategis nasional. Saat ini jagung dominan dipakai  

sebagai bahan baku pakan ternak. Fluktuasi stok dan harga jagung 

akan berpengaruh terhadap ketersediaan dan harga ternak dan 

turunannya seperti daging dan telur. 

Selama ini kebutuhan nasional jagung dipenuhi dari produksi 

dalam negeri dan impor. Sebelum pemerintahan Jokowi-JK, 

negara kita belum mampu memenuhi kebutuhan jagung nasional 

karena luasan lahan produksi jagung masih kurang. Ditambah 

dengan pola usaha tani jagung yang mencapai puncak panen 

hanya pada Februari, Maret dan April. Pada bulan lainnya 

produksi jagung cenderung konstan.

Data menyebutkan, luasan lahan jagung nasional pada tahun 

2012 tercatat 3,9 juta ha, sedikit mengalami penurunan sampai 

tahun 2015. Namun pada tahun 2016 dan 2017, luasan panen 

melonjak sekitar 5,3 juta ha. Jika produksi jagung pada tahun 2012 

hanya sebesar 19,37 juta ton, kemudian meningkat cukup besar 

pada tahun 2016 dan 2017, masing-masing sebesar 23,57 juta ton 

dan 27,95 juta ton (Pusdatin 2016b).

Kedelai

Kedelai merupakan bahan pokok utama bahan baku pembuatan 

tahu dan tempe. Keduanya ini merupakan lauk utama bagi masya-

rakat Indonesia. Kedelai juga dimanfaatkan untuk kebutuhan 

pembuatan kecap, tauco, dan sari kedelai. Karena produksi kedelai 

masih belum bisa mencukupi kebutuhan dalam negeri,membuat 

volume impor cukup besar hingga mencapai 6,33 juta ton (2016).

Sumber negara-negara asal impor kedelai adalah Amerika Seikat, 

Brasil, dan Argentina.

Sementara produksi dalam negeri pada tahun 2016 hanya 

berkisar 860 ribu ton. Salah satu faktor rendahnya produksi adalah 

produktivitas kedelai yaitu hanya berkisar 1,4 ton/ha. Padahal 

rata-rata produktivitas kedelai dunia sudah mencapai 2,5 ton/ha. 

Data menyebutkan, luas panen kedelai negara kita pada tahun 

2012 sebesar 568 ribu ha dengan produksi 843 ribu ton. Hingga 

tahun 2016, perkembangannya relatif sama yaitu luas panen 577 

ribu ha dan produksi sebanyak 860 ribu ton. Meski pada tahun 

2014 dan 2015, produksi kedelai sempat mencapai hampir 1 juta 

ton (Gambar 3). 

Stagnannya produksi kedelai tidak lepas karena adanya 

kompetisi dengan komoditas pangan lainnya, khususnya jagung. 

Petani cenderung memilih jagung, karena harganya yang lebih 

menguntungkan. Jagung juga merupakan salah satu pesaing 

dalam penggunaan lahan pada musim kemarau.

Gambar 4. Luas panen dan produksi kedelai tahun 2012-2016

Bawang Merah

Bawang merah merupakan salah satu komoditas strategis nasional 

yang dipakai  secara luas sehari-hari dengan konsumsi sebesar 

2,71 kg/kapita/tahun. Sebagian besar bawang merah dihasilkan 

petani di Pulau Jawa. Panen bawang merah di Pulau Jawa pada 

periode 2010-2015 menyumbang 73,25 persen total panen nasional. 

Sisanya tersebar di luar Pulau Jawa, terutama Nusa Tenggara 

Barat.

Luas panen bawang merah negara kita pada tahun 2012 sebesar 

99.519 ha dengan produksi 964.195 ton. Namun pada tahun 2016 

luas panen meningkat menjadi 149.635 ha dengan produksi 

1.446.860 ton. Terjadi peningkatan produksi sebesar 50,05 persen 

(Pusdatin 2016c). 

Luas panen bawang merah di Pulau Jawa tumbuh 4,82 persen/

tahun. Sementara luas panen luar Pulau Jawa sebesar 2,71 persen/

tahun. Selama periode 2011-2015, rata-rata pertumbuhan luas 

panen bawang merah di luar Pulau Jawa lebih tinggi dibandingkan 

Pulau Jawa. ini mengindikasikan semakin banyak petani 

mampu membudidayakan bawang merah berkat dukungan 

pemerintah.

Produktivitas bawang merah selama kurun waktu 2012-

2016 secara umum tidak mengalami banyak perubahan. Rata-

rata peroduktivitas bawang merah negara kita sebesar 9,9 ton/ha. 

Produktivitas petani bawang di Pulau Jawa lebih baik daripada di 

luar Pulau Jawa. 

Gambar 5. Luas panen dan produksi bawang merah tahun 2012-2016

Gula

Industri gula berbahan baku tebu telah ada di wilayah nusantara 

sejak era penjajahan Belanda. Bahkan negara kita pernah meng-

alami era kejayaan industri gula pada tahun 1930-an. Saat itu 

jumlah pabrik gula yang beroperasi sebanyak 179 pabrik, dengan 

produktivitas sekitar 14,8 persen dan rendemen 11-13,80 persen. 

Keberhasilan ini  karena didukung kemudahan memperoleh 

lahan yang subur, tenaga kerja murah, prioritas irigasi dan disiplin 

dalam penerapan teknologi. 

Namun produksi gula GKP selama 2008-2017 terus menurun. 

Jika pada tahun 2008 sebanyak 2,668 juta ton, maka tahun 2012 

menjadi 2,591 juta ton, bahkan tahun 2017 hanya sebesar 2,11 

juta ton (Gambar 6). Pada kurun waktu 2013-2017, hampir semua 

parameter produksi menunjukkan pertumbuhan yang negatif. 

Gambar 6. Jumlah produksi tebu dan gula 

Luas panen tebu, selama kurun waktu 2012-2016 mengalami 

fluktuasi (Gambar 7). Pada tahun 2012 luas panen tebu nasional 

sebesar 451.255 ha dan meningkat menjadi 478.109 ha pada tahun 

2014. Tapi, kemudian turun menjadi 445.520 ha pada tahun 2016 

(Pusdatin 2016e). Penurunan luas panen tebu karena daya saing 

komoditas tebu yang terus menurun. ini akan dibahas lebih 

lanjut pada bagian selanjutnya. 

Gambar 7. Luas panen dan volume produksi tebu

Daging Sapi

Produk daging sapi merupakan komoditas unggulan ternak kedua 

sesudah  unggas (ayam potong). Kontribusi daging sapi terhadap 

kebutuhan daging nasional sebesar 23 persen dan diperkirakan 

akan terus mengalami peningkatan. Secara umum, kebutuhan 

daging sapi masih dipenuhi impor daging maupun sapi bakalan. 

Perkembangan populasi sapi potong di negara kita mengalami 

peningkatan dari tahun 2013-2017 (Gambar 8). Pada tahun 2013 

jumlah populasi sapi potong nasional sebesar 12 jutaan ekor dan 

mengalami peningkatan rata-rata sebesar 7 persen. Sementara 

produksi daging sedikit mengalami penurunan pada tahun 2014, 

tapi kemudian kembali meningkat pada tahun 2015 hingga 2017. 

21Pangan dan Kesejahteraan Petani di Era Globalisasi  |

Pada tahun 2013 produksi daging sapi tercatat 504.818 ton dan 

produksi tertinggi pada tahun 2017 sebesar 531.760 ton 

Gambar 8. Produksi daging sapi dan populasi sapi

Kesejahteraan Petani

Peningkatan kesejahteraan petani merupakan salah satu dari 

visi dan misi pembangunan pertanian. Indikator/alat ukur 

yang dipakai untuk menilai tingkat kesejahteraan petani adalah 

Nilai Tukar Petani (NTP), Nilai Tukar Usaha Pertanian (NTUP), 

kemiskinan di pedesaan dan gini rasio di perdesaan. 

Konsep Nilai Tukar Petani (NTP) merupakan rasio antara 

indeks yang diterima petani dengan indeks yang dibayar petani. 

Sementara, Nilai Tukar Usaha Pertanian (NTUP) merupakan 

ukuran kemampuan rumah tangga pertanian dalam memenuhi 

kebutuhan usaha pertaniannya. 

Selanjutnya, gini rasio atau indeks gini merupakan ukuran 

ketimpangan atau pemerataan pendapatan di suatu wilayah. Nilai 

indeks gini berada pada 0-1.Angka 0 artinya pendapatan merata 

sempurna atau diterima semua orang sama rata. Sedangkan nilai 

1 menunjukkan timpang sempurna, artinya pendapatan hanya 

diterima satu orang atau satu kelompok tertentu.

Nilai Tukar Petani

Pada tahun 2012, semua NTP dari setiap subsektor berada pada 

neraca positif (di atas 100). NTP tertinggi diraih petani pada 

subsektor hortikultura sebesar 109,03, diikuti subsektor tanaman 

pangan sebesar 104,71 dan terakhir subsektor peternakan sebesar 

101,33. 

Gambar 9. Nilai Tukar Petani (NTP) dari tiga subsektor utama

Namun, NTP subsektor hortikultura mulai tahun 2013 terus 

mengalami penurunan tiap tahun. Penurunan tajam terjadi pada 

tahun 2014, yaitu turun 5,8 poin dari tahun sebelumnya atau 

menjadi 102,55. Hal serupa dialami petani tanaman pangan yang 

pada tahun 2014 turun 5,73 poin menjadi 98,89, posisi terendah 

dalam rentang waktu tahun 2012-2016. 

Pada tahun 2014 dan 2016 NTP subsektor hortikultura 

menunjukkan angka di bawah 100. Artinya petani tidak mampu 

memenuhi kebutuhannya dari usaha tani yang dilakukan. 

Sebaliknya, nilai NTP peternak justru mengalami kenaikan cukup 

tinggi pada tahun 2014 sebesar 4,6 poin menjadi 106,65 dan terus 

meningkat hingga 2016 menjadi 107,57 (Pusdatin 2017).

Ketimpangan Pendapatan

Secara umum tingkat ketimpangan pendapatan perdesaan dari 

tahun 2011 sampai 2017 berada pada tingkat ketimpangan yang 

rendah. Pada tahun 2011 indeks ketimpangan berada pada angka 

0,329. Kemudian menurun menjadi 0,324 atau turun sebesar 1,5 

persen pada tahun 2013. Pada tahun 2014 terjadi kenaikan indeks 

ketimpangan sebesar 3,7 persen menjadi 0,336. Kemudian kembali 

turun hingga tahun 2017 menjadi 0,320 (BPS, 2018a). 

Ketimpangan pendapatan yang terjadi di perdesaan akibat 

adanya perbedaan produktivitas yang dimiliki setiap individu.

Satu individu/kelompok memiliki  produktivitas yang lebih 

tinggi dibandingkan individu/kelompok lain. 

Faktor-faktor yang diduga memiliki keterkaitan erat dengan 

ketidakmerataan distribusi pendapatan di antaranya, faktor 

internal rumah tangga tani, yaitu distribusi penguasaan lahan 

pertanian, distribusi pendidikan, dan angkatan kerja rumah tangga. 

Sedangkan faktor eksternalnya adalah distribusi pendapatan 

yang berasal dari kegiatan dan usaha di sektor pertanian. Tidak 

meratanya distribusi pendapatan memicu terjadinya ketimpangan 

pendapatan yang merupakan awal munculnya masalah 

kemiskinan. 

24 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

Gambar 10. Perkembangan gini ratio tahun 2011-2017

Tingkat Kemiskinan

Secara keseluruhan, jumlah penduduk miskin negara kita pada 

September 2017 berkurang sebanyak 1,18 juta jiwa menjadi 26,58 

juta jiwa dibanding posisi September tahun sebelumnya. Dengan 

demikian, tingkat kemiskinan nasional berkurang menjadi 10,12 

persen dari sebelumnya. Meskipun demikian tingkat kemiskinan 

perdesaan selalu lebih tinggi dibanding perkotaan sejak 1993. 

Berdasarkan data Badan Pusat Statistik (BPS), proporsi 

kemiskinan perdesaan pada tahun 2017 mencapai 13,47persen dari 

populasi, sementara perkotaan hanya 7,26 persen. Pada tahun 2017, 

jumlah penduduk miskin perdesaan berkurang sekitar 970 ribu 

jiwa atau menjadi 26,58 juta jiwa dibandingkan tahun sebelumnya. 

Sementara jumlah penduduk miskin perkotaan berkurang sekitar 

220 ribu jiwa atau menjadi 10,27 juta jiwa (BPS 2018b).

Selama periode 2012-2017, tingkat kemiskinan di pedesaan 

yang cenderung mengalami penurunan. Artinya lebih banyak 

25Pangan dan Kesejahteraan Petani di Era Globalisasi  |

rumah tangga petani mampu memperbaiki taraf kesejahteraannya 

menjadi lebih baik. ini mengindikasikan adanya beberapa 

keberhasilan di sektor pertanian secara umum di Indonesia. 

Gambar 11. Persentase penduduk miskin di kota dan pedesaan

Kesejahteraan Petani di Era Perdagangan Bebas

Perdagangan bebas adalah kebijakan ketika pemerintah tidak 

lagi melakukan diskriminasi terhadap impor atau ekspor, 

sehingga pasar bersifat lebih terbuka dengan sedikit pembatasan 

perdagangan. Namun, dalam beberapa hal pemerintah umumnya 

masih menerapkan kebijakan proteksionis untuk komoditas yang 

bersifat strategis. 

Kebijakan proteksionis ini  dilakukan untuk melindungi 

petani dari dampak perdagangan bebas. Meski demikian, negara kita 

sebagai salah satu anggota WTO harus taat terhadap aturan-aturan 

di dalamnya. Implikasi dari perjanjian WTO adalah bahwa semua 

negara secara bertahap harus melakukan penghapusan terhadap 

proteksi-proteksi perdagangan antarnegara.

Selain kerja sama multilateral seperti WTO, negara kita saat ini 

ikut serta dalam perjanjian perdagangan bebas regional di wilayah 

ASEAN (AFTA). Tujuan AFTA adalah meningkatkan daya saing 

ekonomi negara-negara ASEAN dengan menjadikan ASEAN 

sebagai basis produksi pasar dunia, untuk menarik investasi dan 

meningkatkan perdagangan antar anggota ASEAN. 

Selain itu, ASEAN juga menjalin kerja sama perdagangan 

bebas bersama Cina, yaitu ACFTA pada tahun 2010 dan lima 

negara lainnya seperti India, Korea, Jepang, Australia, dan Selandia 

Baru. Kerja sama ekonomi ini meliputi pembebasan bea masuk 

barang dari negara mitra ke ASEAN dan sebaliknya. Pembebasan 

bea masuk barang dimaksudkan untuk memperlancar distribusi 

barang yang berakibat pada kemajuan perekonomian kedua belah 

pihak. 

Kerja sama itu dapat menciptakan ancaman sekaligus peluang. 

Ancaman produk luar yang mampu bersaing secara harga 

maupun kualitas dapat menggerogoti pasar produk pertanian. 

Sebaliknya, produk pertanian yang kita hasilkan akan lebih mudah 

menembus pasar mancanegara. Dalam menghadapi tantangan 

sekaligus mengisi peluang ini, diperlukan produk pertanian yang 

berkualitas. Daya saing produk yang dihasilkan harus mampu 

mengimbangi produk luar. 

Dengan memperhatikan ketiga indikator kesejahteraan petani 

yang telah dijelaskan sebelumnya, dapat dilihat secara umum 

bahwa kesejahteraan petani mengalami perbaikan. Didukung 

dengan peningkatan produksi pertanian yang terus meningkat 

dari tahun ke tahun, memberi  optimisme bahwa kesejahteraan 

petani akan terus membaik. 

Menanggapi situasi ini, pemerintah melalui Kementerian 

Pertanian berusaha  melakukan terobosan kebijakan dalam rangka 

mewujudkan kedaulatan pangan dan kesejahteraan petani. Ada 

beberapa langkah yang diambil. Pertama, memperbaiki regulasi 

yang berpotensi menghambat usaha  percepatan pembangunan 

sektor pertanian. Kedua, peningkatan dan pemerataan infrastruktur 

pendukung pertanian, berupa perbaikan jaringan irigasi, 

pembangunan embung, optimasi lahan sawah dan mekanisasi 

pertanian. 

Ketiga, peningkatan sarana produksi pertanian melalui subsidi 

pupuk, penyediaan bibit dan asuransi usaha tani untuk menjamin 

petani. Keempat, perbaikan manajemen dan koordinasi lintas 

sektoral. Kelima, peningkatan nilai tambah produk pertanian, 

terutama produk-produk yang akan diekspor, sehingga tidak 

hanya mengirim bahan baku, namun mampu mengirim bahan 

setengah jadi atau barang jadi. 

Keenam, memperbaiki rantai pasok. Untuk itu, pemerintah 

melakukan perlindungan terhadap petani melalui kebijakan HPP, 

HET, harga atas dan harga bawah, serta optimalisasi BUMN untuk 

menyerap hasil pertanian. Ketujuh, melalui pengendalian ekspor 

dan impor.

Kinerja Ekspor dan Impor Pangan

Dinamika perdagangan pangan negara kita relatif bervariasi 

tergantung kapasitas produksi dan kebutuhan kecukupan pangan 

nasional.  negara kita cukup berperan aktif dalam usaha  mencukupi 

kebutuhan pangan nasional, baik melalui produk sendiri ataupun 

impor. Ekspor dilakukan sepanjang kebutuhan dalam negeri 

sudah terpenuhi.

Beberapa komoditas yang menjadi perhatian penting dalam 

perdagangan internasional pangan adalah beras, bawang merah, 

jagung, kedelai, daging sapi, dan gula. 

Beras

negara kita merupakan produsen beras terbesar ketiga sesudah  Cina 

dan India. Walaupun termasuk produsen terbesar, kebutuhan 

konsumsi nasional belum dapat dipenuhi hasil produksi dalam 

negeri. Karena itu kita masih memerlukan impor beras untuk 

memenuhi kebutuhan ini . Sumber impor beras berasal dari 

Vietnam, Thailand, India, Pakistan dan Myanmar.

Di sisi lain, negara kita juga mengekspor beras ke luar negeri, 

tetapi dalam porsi yang sangat kecil dibandingkan dengan jumlah 

konsumsi dalam negeri. negara kita tidak termasuk ke dalam negara 

pengekspor beras utama dunia. Beras yang diekspor merupakan 

beras kualitas premium dan memiliki  nilai ekonomi lebih 

tinggi.

Impor beras tahun 2012 tercatat 1,8 juta ton dengan nilai 945 

juta dolar AS (Gambar 12), kemudian turun pada tahun tahun 

selanjutnya.Hingga pada 2017 tidak ada impor beras sama sekali. 

Sementara ekspor beras cenderung mengalami peningkatan dari 

tahun 2012 hingga 2017. Walaupun pada tahun 2015 mengalami 

penurunan ekspor. Pada tahun 2012 volume ekspor beras dan 

olahan beras total 1.085 ton, namun di tahun 2017 tercatat 

volumenya meningkat menjadi 3.433 ton (Pusdatin 2016a). 

ini menunjukkan semakin banyak petani mampu 

memproduksi beras berkualitas tinggi yang memiliki  daya 

saing lebih baik untuk menembus pasar internasional. Tentu 

menjadi peluang untuk ditingkatkan, karena proporsi beras yang 

diekspor masih sangat kecil dibandingkan total produksi beras 

nasional.

Gambar 12. Volume dan nilai ekspor impor beras Indonesia

Jagung

negara kita termasuk ke dalam 10 negara penghasil jagung terbesar 

di dunia, meski baru menempati posisi kesembilan dengan porsi 

2,2 persen dari total produksi dunia. Untuk memenuhi kebutuhan 

konsumsi dalam negeri, negara kita selama ini masih harus 

mengimpor jagung dari India, Brasil, Argentina, Thailand, dan 

Paraguay.

Impor jagung cenderung meningkat dari tahun 2012 hingga 

2015.Impor tertinggi mencapai 3,5 juta ton pada tahun 2015, 

kemudian mengalami penurunan pada tahun 2016. Bahkan tahun 

2017 hanya 394 ribu ton berupa produk jagung olahan untuk 

konsumsi warga . Bahkan impor untuk kebutuhan pakan 

ternak telah dihentikan sejak tahun 2017. 

Sementara ekspor jagung relatif lebih stabil sekitar 50 ribuan 

ton dengan lonjakan ekspor pada tahun 2015 mencapai 250 ribu 

ton. Perkembangan ekspor terus menggembirakan, pada April 

2018 negara kita mampu mengekspor jagung ke Filipina sebanyak 

500 ribu ton.

30 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

Gambar 13. Volume dan nilai ekspor impor jagung Indonesia

Bawang Merah

Saat ini negara kita belum termasuk negara yang masuk penghasil 

bawang merah terbesar di dunia. Bahkan untuk memenuhi 

kebutuhan dalam negeri kita masih impor bawang merah dalam 

jumlah cukup besar terutama dari negara India. 

Untuk merangsang petani meningkatkan produksi, pemerintah 

menerbitkan Peraturan Menteri Pertanian (Permentan) Nomor 60/

Permentan/OT.140/9/2012 tentang Kebijakan Pembatasan Impor 

Bawang Merah. Kebijakan ini bertujuan untuk melindungi petani 

dalam negeri dengan mempertimbangkan jadwal panen, serta 

kemampuan produksi dalam negeri sebelum melakukan impor. 

Sejak tahun 2013 impor bawang merah mengalami penurunan 

sebesar 22.12 persen dibandingkan tahun 2012 (Gambar 14).

Kemudian tahun 2014 turun 20,09 persen atau menjadi 74.903 

ton. Tahun 2015 turun lagi 75,91 persen atau menjadi 15.796 ton. 

Bahkan tahun 2017, negara kita sudah tidak impor bawang merah 

segar, yang ada hanya impor bawang merah olahan sebesar 193 

ton.

Gambar 14. Volume dan nilai ekspor impor bawang merah

Seiring dengan penerbitan Permentan Nomor 60 Tahun 2012, 

ekspor bawang juga turun sebesar 73,6 persen dari 19.064 ton pada 

tahun 2012 menjadi 4.962 ton pada tahun 2013. Artinya produksi 

bawang dalam negeri lebih diutamakan untuk memenuhi 

kebutuhan sendiri. Meskipun demikian dengan berbagai program 

terobosan untuk meningkatkan kapasitas produksi bawang merah 

domestik, mulai tahun 2017 negara kita sudah mampu mengekspor 

bawang merah sebanyak 7.750 ton, baik segar maupun produk 

olahan.

Cabai

Ekspor dan impor cabai dilakukan dalam wujud cabai segar dan 

cabai olahan. Perkembangan volume ekspor cabai dari tahun 

2012-2016 menunjukkan kecenderungan meningkat dengan rata-

rata laju pertumbuhan sebesar 12,36 persen/tahun (Gambar 15). 

Volume ekspor tertinggi terjadi pada tahun 2015 sebesar 14.888 

ton dengan nilai 37,95 juta dolar AS. Sebagian besar ekspor 

dilakukan dalam bentuk cabai olahan. Namun, tahun 2017 ekspor 

menurun tajam diikuti dengan impor yang meningkat dari tahun 

sebelumnya. Sumber impor utama dari negara India dan China.

Gambar 15. Volume dan nilai ekspor-impor cabai

Gula

Sampai saat ini kebutuhan gula dalam negeri masih diisi produk 

impor. Fluktuasi produksi tebu dan kecenderungan penurunan 

produksi gula dalam negeri semakin meningkatkan angka impor. 

Selama periode 2012 hingga 2017, impor tertinggi terjadi pada 

tahun 2016 hingga mendekati 5 juta ton dengan nilai lebih dari 2 

juta dolar AS.

Selama ini gula yang diimpor adalah jenis GKP (Gula Kristal 

Putih), GKR (Gula Kristal Rafinasi), dan GKM (Gula Kristal 

Mentah). Impor berasal dari negara Thailand dan Australia. GKM 

merupakan gula yang paling banyak diimpor, karena merupakan 

bahan mentah yang akan diolah menjadi GKR. 

Gambar 16. Volume dan nilai ekspor-impor gula

Daging Sapi

Perkembangan konsumsi daging dalam negeri tidak diikuti 

dengan produksi daging sapi yang memadai. Karena itu untuk 

memenuhi konsumsi dalam negeri masih ada impor daging sapi 

dari Australia, Selandia Baru, Amerika Serikat, Kanada, Jepang, 

dan Spanyol. Tren impor daging sapi cenderung meningkat, 

dengan volume impor tertinggi pada tahun 2014 sebesar 246 ribu 

ton dalam bentuk daging segar dan 74 ribu ton dalam bentuk 

olahan daging sapi. 

Kemudian mulai tahun 2015, pemerintahan Jokowi-JK 

menerbitkan kebijakan pembatasan impor daging sapi untuk 

meningkatkan gairah peternak sapi. Dalam kurun waktu 2015-

2017 terjadi penurunan angka impor, namun belum terlalu besar. 

Sementara itu ekspor daging sapi cenderung stabil dengan angka 

yang sangat kecil.

Gambar 17. Volume dan nilai ekspor-impor daging sapi dan olahan

Merebut Kembali Pasar Domestik 

Dinamika perkembangan ekonomi global akhir-akhir ini 

memberi  sinyal tentang pentingnya peningkatan daya saing 

pertanian. Peningkatan daya saing produk pangan akan semakin 

dibutuhkan untuk merebut pasar domestik dari produk pangan 

impor. Apalagi, mengingat jumlah penduduk negara kita mencapai 

260 juta jiwa, sehingga berpotensi sebagai pasar yang besar bagi 

produk sejenis dari negara lain.  

Secara umum, daya saing didefinisikan sebagai kemampuan 

menghadapi persaingan dan kemampuan memenangi persaingan. 

Secara teoritis untuk analisis keunggulan komparatif dan keung-

gulan kompetitif. Keunggulan komparatif merupakan ukuran 

daya saing (keunggulan) potensial, dalam artian daya saing akan 

dicapai apabila perekonomian tidak mengalami distorsi. 

Komoditas yang memiliki keunggulan komparatif juga 

memiliki efisiensi secara ekonomi. Dengan memakai  

beberapa indikator daya saing, suatu komoditas dikatakan 

memiliki keunggulan komparatif apabila memiliki koefisien 

Domestic Resource Cost Ratio (DRCR) < 1. Artinya, aktivitas harga 

ekonomi ini  efisien secara ekonomi dalam memanfaatkan 

sumber daya domestik dan memiliki keunggulan komparatif. 

Demikian halnya, suatu komoditas dikatakan memiliki 

keunggulan kompetitif apabila memiliki koefisien Private Cost 

Ratio (PCR) < 1. Jadi, jika makin kecil berarti sistem produksi usaha 

pertanian semakin kompetitif dan mampu membiayai faktor 

domestiknya pada harga privat. 

Daya saing beberapa komoditas pangan seperti beras, jagung, 

bawang merah, cabai merah, dan tebu seperti terlihat dalam Tabel 

1 memiliki daya saing. Namun, bila daya saing komoditas ini  

dibandingkan, maka komoditas jagung memiliki keunggulan yang 

relatif lebih baik dibandingkan beras. 

Sementara komoditas bawang merah dan cabai merah 

memiliki keunggulan kompetitif dan komparatif yang paling baik 

di antara komoditas lainnya. Bahkan cabai merah memiliki nilai 

DRCR dan PCR mencapai 0,29 dan 0,39. Sementara tebu memiliki 

daya saing paling rendah karena tidak memiliki keunggulan 

komparatif, namun memiliki keunggulan kompetitif karena 

adanya perlindungan dari pemerintah.

 Tabel 1.  Nilai DRCR dan PCR komoditas strategis

Komoditas DRCR PCR

Beras 0,84 0,75

Jagung 0,43 0,70

Bawang Merah 0,50 0,45

Cabai Merah 0,29 0,39

Tebu 1,51 0,84

 Sumber: Daryanto (2010)

Dengan memiliki keunggulan kompetitif dan komparatif, 

negara kita berpeluang cukup besar merebut kembali pasar domestik 

dari produk pangan impor. Efisiensi dan produktivitas merupakan 

faktor yang sangat penting dalam usaha  merebut pasar domestik 

dari produk pangan impor. ini dapat dipahami karena daya 

saing sangat ditentukan tingkat efisiensi dan produktivitas. 

Karena itu, strategi yang dapat dilakukan untuk menguasai 

pasar pangan domestik, antara lain adalah:

1. Memperbaiki dan meningkatkan teknologi di setiap tahapan 

produksi.

2. Memperkuat kelembagaan.

3. Meningkatkan kuantitas dan kualitas sarana produksi 

pertanian.

4. Meningkatkan kuantitas dan kualitas infrastruktur pertanian.

5. Memperbaiki akses petani terhadap sarana produksi pertanian 

dan lembaga pembiayaan.

6. Mengurangi risiko harga yang diterima petani, baik harga 

input maupun output melalui kebijakan yang tepat.

Untuk menghadapi dinamika produksi dan globalisasi 

perdagangan, negara kita harus mempercepat peningkatan daya 

saing pertanian, baik dari sisi permintaan maupun penawaran. 

Dari sisi permintaan, harus disadari bahwa permintaan terhadap 

suatu produk semakin kompleks yang menuntut berbagai atribut 

atau produk yang dipersepsikan bernilai tinggi oleh konsumen 

(consumer’s value perception). Dari sisi penawaran, produsen 

dituntut untuk dapat bersaing berkaitan dengan kemampuan 

merespons atribut produk yang diinginkan konsumen secara 

efisien.

Untuk merebut kembali pasar domestik melalui peningkatan 

daya saing ini, diperlukan kebijakan terintegrasi antarsektor dan 

multidisiplin, baik teknis maupun manajemen dan sosial-ekonomi. 

Dalam konteks ini, diperlukan mekanisme menyinergikan dan 

mengoordinasikan kebijakan antarsektor. 

Mengingat pertanian dan perdagangan adalah urusan 

pemerintahan kongruen pilihan dalam UU Nomor 23/2014 tentang 

Pemerintahan Daerah, maka pemerintah pusat sudah selayaknya 

mengawasi secara ketat penyelenggaraan urusan ini. Pengawasan 

ini  disesuaikan asas akuntabilitas, efisiensi, eksternalitas, 

serta kepentingan strategis nasional berdasarkan potensi yang 

dimiliki daerah. 

usaha -usaha  penyelarasan kebijakan di bidang produksi, 

politik dan perdagangan luar negeri juga perlu dilakukan, 

termasuk penyesuaian komoditas antara program pertanian 

dengan RTRW/RUTR Daerah. Penyelarasan peraturan-peraturan 

diperlukan pengambil kebijakan di tingkat pusat, antara instansi 

tingkat pusat dan daerah, serta antarinstansi tingkat daerah 

(provinsi/kabupaten/kota).

Penutup

Secara keseluruhan, hasil produksi pertanian secara umum 

menunjukkan tren peningkatan. Untuk itu, pemerintah harus 

bersinergi dengan pihak swasta dan warga  terus berusaha  

meningkatkan kuantitas dan kualitas produk pertanian. 

Peningkatan luasan panen di luar Jawa harus didukung dengan 

pemerataan pembangunan sarana pertanian di seluruh wilayah 

Indonesia. 

Seiring dengan program pemerintah dalam membangun ber-

bagai macam infrastruktur, termasuk di dalamnya infrastruktur 

penunjang pertanian dan transportasi, diharapkan dapat menekan 

ongkos distribusi dan harga-harga keperluan pertanian seperti 

benih, pupuk, peralatan pertanian, dan sebagainya. Dengan 

demikian, akan menurunkan modal usaha tani dan meningkatkan 

keuntungan petani. 

Saat ini kesejahteraan petani telah menunjukkan perbaikan, 

meskipun belum mencapai taraf yang diharapkan. Tapi setidaknya 

memberi  optimisme akan masa depan pertanian yang lebih 

baik.

Ekspor-impor komoditas pertanian terlihat menurun. ini 

terjadi karena kebijakan pemerintah yang berangsur mengurangi 

impor untuk melindungi petani dan memprioritaskan hasil 

pertanian untuk pemenuhan kebutuhan dalam negeri.

Selain infrastruktur pendukung, akses petani terhadap modal-

modal pertanian perlu terus ditingkatkan. Kolaborasi dengan 

akademisi untuk melakukan riset dalam rangka meningkatkan 

kuantitas dan kualitas produk pertanian diperlukan, sehingga 

target produksi dapat tercapai dan daya saing produk pertanian 

menjadi lebih baik. Pada akhirnya, kedaulatan pangan yang 

menjadi cita-cita bangsa dapat tercapai.

 

DINAMIKA KEBIJAKAN IMPOR 

PANGAN

Kebijakan impor barang, termasuk impor pangan, diatur dalam UU Nomor 7 Tahun 2014 tentang Perdagangan. Impor didefinisikan sebagai kegiatan memasukkan barang 

ke dalam daerah pabean. Dalam rangka menjamin pasokan dan 

stabilisasi harga kebutuhan pokok dan barang penting, Menteri 

Perdagangan dapat melakukan impor. Importir wajib menaati 

semua peraturan yang berlaku untuk melakukan impor.

Dalam UU Nomor 18 Tahun 2012 tentang Pangan disebutkan 

bahwa impor pangan dapat dilakukan jika penyediaan pangan 

yang berasal dari produksi dalam negeri dan cadangan pangan 

nasional tidak mencukupi. Impor pangan yang dilakukan untuk 

memenuhi kebutuhan konsumsi dalam negeri wajib memenuhi 

persyaratan keamanan, mutu, gizi, dan tidak bertentangan dengan 

agama, keyakinan, dan budaya warga . 

Di samping itu, pemerintah menetapkan kebijakan dan 

peraturan impor pangan yang tidak berdampak negatif terhadap 

keberlanjutan usaha tani, peningkatan produksi, kesejahteraan 

petani, nelayan, pembudi daya ikan, serta pelaku usaha pangan 

mikro dan kecil.

Untuk memenuhi kebutuhan pangan nasional dan melindungi 

kepentingan petani, UU Nomor 19 Tahun 2013 menyebutkan 

bahwa pemerintah wajib mengutamakan produksi pertanian 

dalam negeri. Kebijakannya adalah melalui pengaturan impor 

komoditas pertanian sesuai dengan musim panen dan/atau 

kebutuhan konsumsi dalam negeri. Selain itu, impor dilarang 

dilakukan jika ketersediaan komoditas dalam negeri sudah 

mencukupi kebutuhan konsumsi dan/atau cadangan pangan 

nasional. 

Beras

Komoditas beras paling banyak memperoleh perhatian dari 

pemerintah karena fungsinya yang sangat strategis sebagai 

bahan pangan pokok. Berbagai peraturan, baik Peraturan Menteri 

Pertanian maupun Peraturan Menteri Perdagangan dibuat untuk 

mengatur impor beras agar tidak merugikan petani padi dan tidak 

memicu  inflasi. (Lampiran 1)

Pada 15 April 2014 Menteri Pertanian menerbitkan Permentan 

Nomor 51 Tahun 2014 tentang Rekomendasi Ekspor dan Impor 

Beras tertentu.  Permentan ini bertujuan untuk meningkatkan 

efektivitas dan efisiensi pengelolaan ekspor-impor beras dan 

memberi  kepastian dalam pelayanan penerbitan rekomendasi 

ekspor-impor beras. 

Impor beras dilakukan apabila produksi beras dalam negeri 

tidak mencukupi dan/atau tidak diproduksi di dalam negeri. 

Beras yang dapat diimpor adalah beras untuk kesehatan/dietary 

dan konsumsi khusus/segmen tertentu. Seperti, beras ketan utuh, 

beras Thai Hom Mali dengan tingkat kepecahan paling tinggi 5 

persen, beras kukus, beras Japonica, dan Basmati dengan tingkat 

kepecahan paling tinggi 5 persen.

Impor beras hanya bisa dilakukan perusahaan yang telah 

mendapat penetapan sebagai IT-Beras dari Menteri Perdagangan.

Impor dilakukan sesudah  memperoleh persetujuan dari Menteri 

Perdagangan. Persetujuan impor bisa diterbitkan berdasarkan 

rekomendasi impor dari Menteri Pertanian. Selanjutnya, penerbitan 

rekomendasi impor dilaksanakan Direktur Jenderal, dalam ini 

adalah Direktur Jenderal Tanaman Pangan (Permentan Nomor 52 

Tahun 2015).

Sementara itu, Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 

74/M-DAG/PER/9/2017 tentang Ketentuan Ekspor dan Impor 

Beras sudah tidak relevan, sehingga direvisi dengan keluarnya 

Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 01 Tahun 2018. Pada 

peraturan Menteri Perdagangan itu dinyatakan bahwa impor beras 

untuk keperluan umum adalah impor beras sebagai cadangan 

yang sewaktu-waktu dapat dipergunakan pemerintah untuk 

keperluan antara lain, stabilisasi harga, penanggulangan keadaan 

darurat, warga  miskin, kerawanan pangan, dan keadaan 

tertentu yang ditetapkan pemerintah.

Di samping impor beras, negara kita juga mengekspor beras 

premium ke Malaysia pada Oktober 2018. Ekspor beras juga 

pernah dilakukan ke Papua Nugini. Volume ekspor beras pada 

tahun 2015, 2016, dan 2107 masing-masing sebesar 519 ton, 999 

ton, dan 3.500 ton.

Dalam kebijakan impor beras, ada perbedaan kondisi antara 

peraturan Menteri Pertanian dan peraturan Menteri Perdagangan 

tentang impor beras. Impor beras dalam Peraturan Menteri 

Pertanian Nomor 51 Tahun 2014 dilakukan apabila produksi 

beras dalam negeri tidak mencukupi dan/atau tidak diproduksi 

di dalam negeri. Namun, Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 

01 Tahun 2018 menyatakan bahwa impor beras dilakukan sebagai 

cadangan yang sewaktu-waktu dapat dipergunakan di antaranya 

untuk menjaga stabilisasi harga. 

ini menimbulkan trade off. Dari sisi produsen, jika harga 

beras tinggi, maka kesejahteraan petani meningkat.Namun di sisi 

lain kesejahteraan konsumen menurun, karena harga beras tinggi. 

Sementara stabilisasi harga dilakukan Kementerian Perdagangan 

dengan melakukan impor beras, tanpa melihat kondisi produksi 

petani dalam negeri. Harusnya, pelaksanaan impor beras tetap 

membutuhkan rekomendasi Kementerian Pertanian.

Jagung

Komoditas jagung sebagian besar untuk bahan baku pakan ternak. 

Sebagian kecil jagung dimanfaatkan untuk industri. Selain usaha  

peningkatan produksi jagung, untuk memenuhi kebutuhan dalam 

negeri, pemerintah melalui Menteri Perdagangan juga melakukan 

pengaturan impor jagung

Tabel 2.  Kebijakan Impor Jagung, 2016-2018

No. Kebijakan yang diterbitkan Uraian

1. Peraturan Menteri 

Perdagangan Nomor 

20 Tahun 2016 tentang 

Ketentuan Impor Jagung 

1. Pasal 2: Jagung dapat diimpor untuk 

memenuhi kebutuhan pangan, pakan, 

dan bahan baku industri. 

2. Pasal 3: Jumlah dan penggunaan impor 

jagung disepakati dalam koordinasi 

tingkat menteri bidang perekonomian. 

3. Pasal 4 dan 5: Impor jagung untuk 

pakan hanya dilakukan oleh Bulog atas 

persetujuan Menteri Pertanian. Impor 

jagung untuk pangan dan bahan baku 

industri dilakukan oleh perusahaan yang 

memiliki API-P dan API-U

2. Peraturan Menteri 

Perdagangan Nomor 

56 Tahun 2016 tentang 

Perubahan atas Peraturan 

Menteri Perdagangan 

Nomor 20 Tahun 2016 

tentang Ketentuan Impor 

Jagung

1. Pasal 4 ayat 1 dan 2: Impor jagung untuk 

pemenuhan kebutuhan pakan dilakukan 

Bulog atas penugasan Menteri BUMN 

atas usulan Menteri Perdagangan.

2. Pasal 4 ayat 3: Impor jagung untuk 

memenuhi kebutuhan pangan hanya 

dilakukan oleh Bulog dan importir 

dengan API-P.

3. Pasal 4 ayat 4: Impor jagung untuk bahan 

baku industri hanya dilakukan oleh 

perusahaan yang memiliki API-P 

43Dinamika Kebijakan Impor Pangan  |

No. Kebijakan yang diterbitkan Uraian

3. Peraturan Menteri 

Perdagangan 

Nomor 21 Tahun 2018 

tentang Ketentuan Impor 

Jagung

(Perubahan atas Peraturan 

Menteri Perdagangan 

Nomor 56 Tahun 2016)

1. Untuk persetujuan impor, perusahaan 

pemilik API-P tidak perlu melampirkan 

akta pendirian perusahaan.

2. Masa berlaku persetujuan impor untuk 

pakan berlaku paling lama 6 bulan 

(Permendag sebelumnya, masa berlaku 

sesuai dengan masa berlaku rekomendasi).

3. Masa berlaku persetujuan impor untuk 

pangan dan bahan baku kebutuhan 

industri berlaku paling lama 6 bulan 

(Permendag sebelumnya, masa berlaku 3 

bulan).

Permendag Nomor 20 Tahun 2016 yang ditetapkan pada 

24 Maret 2016 mengatur tentang impor jagung, yaitu untuk 

keperluan pangan, pakan dan bahan baku industri. Impor jagung 

dapat dilakukan sesudah  ada kesepakatan dari para menteri bidang 

ekonomi dan dilakukan Bulog sesudah  disetujui Menteri Pertanian. 

Impor dilakukan per triwulan yaitu, Januari-Maret (triwulan 1), 

April-Juni (triwulan 2), Juli-September (triwulan 2) dan Oktober-

Desember (triwulan 4). Pengajuan impor dilakukan sebulan 

sebelum periode bersangkutan. 

Pada waktu bersamaan, Menteri Perdagangan juga menetapkan 

Permendag Nomor 21 Tahun 2016 tentang Penetapan Harga Acuan 

di Tingkat Petani. Harga acuan jagung berbeda menurut kadar 

air jagung yang dijual petani. Tujuannya adalah memberi insentif 

kepada petani agar semakin giat meningkatkan produksi. 

Dalam Permendag ini , harga jagung biji adalah Rp2.500/

kg untuk kadar air (KA) 35 persen. Untuk biji jagung yang kadar 

airnya 30, 25, 20, dan 15 persen berturut-turut harganya Rp2.750, 

Rp2.850, Rp3.050, dan Rp3.150/kg. Harga acuan ini berlaku satu 

tahun, yaitu dari 1 April 2016 sampai 31 Maret 2017. 

Harga acuan pembelian jagung tetap berlaku jika Permendag 

yang baru tentang harga acuan belum diterbitkan. Tujuan 

penentuan harga acuan secara implisit adalah memberi insentif 

kepada petani untuk meningkatkan produksi. 

Sedangkan harga jual tingkat petani ditentukan dengan 

memperhitungkan keuntungan petani minimal 10 persen dari 

biaya produksi. Namun, akan lebih baik lagi jika asuransi pertanian 

juga mencakup usaha tani jagung untuk melindungi petani yang 

gagal panen.

Permendag Nomor 20 Tahun 2016 tentang Ketentuan Impor 

Jagung diubah melalui Permendag Nomor 56 Tahun 2016 tanggal 

26 Juli 2016. Beberapa perubahannya antara lain, Bulog melakukan 

impor jagung atas penugasan pemerintah, dalam ini adalah 

Menteri BUMN. Impor hanya dilakukan Perum Bulog dan 

perusahaan API-P (Angka Pengenal Impor Produsen). 

Ketentuan lainnya, pengajuan impor jagung dalam rangka 

pemenuhan kebutuhan pakan dalam negeri dapat dilakukan 

sewaktu-waktu, bukan hanya per triwulan. Persetujuan impor 

jagung untuk pakan juga dapat diterbitkan sewaktu-waktu. 

Persetujuan impor jagung untuk kebutuhan pangan dan bahan 

baku industri berlaku hanya tiga bulan sejak diterbitkan.

Capaian produksi dan pengendalian impor merupakan usaha  

pemerintah dan semua pihak untuk mewujudkan swasembada 

jagung. Enam strategi yang menjadi program Kementerian 

Pertanian adalah: 

1. Program peningkatan produksi dengan mengembangkan 

jagung seluas 1,5 juta hektar pada tahun 2016 dan seluas 3,0 

juta hektar di tahun 2017.

2. Menanam jagung integrasi sawit, kebun, maupun Perhutani

3. Menanam jagung di lahan tidur bersama Gerakan Pemuda 

Tani (Gempita).

4. Membangun kemitraan antara asosiasi Gabungan Perusahaan 

Makanan Ternak (GPMT) dengan petani jagung.

5. Kebijakan perlindungan harga petani dengan harga bawah 

dan harga atas.

45Dinamika Kebijakan Impor Pangan  |

6. Mengendalikan rekomendasi impor jagung pakan ternak dan 

mendorong ekspor jagung.

Kedelai

Kedelai diperlukan sebagian besar untuk bahan baku pangan, 

khususnya tahu dan tempe. Impor kedelai terus meningkat 

dari tahun ke tahun karena permintaan yang terus bertambah. 

Sementara produksi dalam negeri belum bertambah secara 

signifikan. 

Berbagai kebijakan pemerintah dilakukan untuk menekan 

impor. Kementerian Perdagangan menetapkan harga pembelian 

kedelai petani (HBP) untuk memberi insentif agar petani bergairah 

meningkatkan produksi kedelai.

Tabel 3. Kebijakan Impor Kedelai, 2015-2017

No. Kebijakan yang diterbitkan Uraian

1. Permendag Nomor 1 Tahun 2015, 

Nomor 25 Tahun 2015, dan Nomor 49 

Tahun 2015 tentang Penetapan Harga 

Pembeian Kedelai Petani dalam 

Rangka Pengamanan Harga Kedelai 

di Tingkat Petani.

HPP kedelai ditetapkan sebesar 

Rp7.700/kg. 

2. Permendag Nomor 62 Tahun 2014 

tentang Penetapan Harga Pembeian 

Kedelai Petani dalam Rangka 

Pengamanan Harga Kedelai di 

Tingkat Petani.

HPP kedelai ditetapkan turun 

menjadi Rp7.600/kg. 

3. Permendag Nomor 27 Tahun 2017 

tentang Penetapan Harga Acuan 

Pembelian di Petani dan Harga 

Acuan Penjualan di Konsumen. 

HPP kedelai adalah Rp8.500/kg dan 

harga kedelai impor Rp6.500/kg. HET 

kedelai lokal sebesar Rp9.200/kg dan 

HET kedelai impor Rp6.800/kg.

Kebijakan-kebijakan pemerintah untuk komoditas kedelai turut 

mempengaruhi peningkatan produksi di dalam negeri. Berbagai 

kebijakan meningkatkan produksi dalam negeri adalah kebijakan 

46 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

harga dasar (HBP), campur tangan pemerintah dalam monopoli 

impor oleh Bulog, program intensifikasi dan ekstensifikasi, serta 

pengenaan tarif bea masuk yang tinggi (10 persen). 

Selama beberapa tahun terakhir kebijakan untuk meredam 

impor dengan penetapan HBP tidak terlalu efektif. Sebab, harga jual 

kedelai petani tetap jauh di bawah HBP. Berdasarkan Permendag 

Nomor 62 Tahun 2014 yang ditetapkan pada 30 September 2014 

dan berlaku 1 Oktober 2014, HBP kedelai sebesar Rp7.600/kg.

Lalu kebijakan ini  direvisi dengan keluarnya Permendag 

Nomor 1 Tahun 2015 yang menetapkan HBP kedelai menjadi 

Rp7.700/kg yang berlaku pada 5 Januari 2015. Namun, pada 6 

Juli 2015, Menteri Perdagangan kembali menerbitkan Permendag 

Nomor 49 Tahun 2015 tentang HBP kedelai. Namun, angka HBP 

tidak berubah, yaitu Rp7.700/kg.

Meski pemerintah telah menetapkan HBP, tapi di lapangan 

harga jual kedelai di petani umumnya di bawah HBP. Misalnya, 

pada tahun 2015 harga jual kedelai tingkat petani di Kabupaten 

Indramayu, Jawa Barat, hanya Rp5.500/kg. Pada tahun yang sama 

harga jual kedelai di tingkat petani di Kabupaten Ngajuk, Jawa 

Timur, sebesar Rp6.000/kg. 

Tidak ada usaha  khusus dari Bulog maupun lembaga 

pemerintah terkait untuk membeli kedelai sesuai HBP membuat 

petani tidak terangsang menanam kedelai. Di sisi lain, importir 

menyalurkan kedelai ke distributor, bahkan langsung ke KOPTI 

(Koperasi Tahu Tempe) membuat pengrajin tahu dan tempe lebih 

mudah membeli kedelai impor.

Sementara itu, dalam pemasaran kedelai lokal umumnya, 

kedelai petani dijual kepada pedagang pengumpul yang kemudian 

dijual kepada pedagang besar, lalu baru dibeli pengrajin tahu 

dan tempe. Pedagang pengumpul kadang menjual langsung 

kepada pengrajin tahu dan tempe. Dengan harga yang relatif 

sama, pengrajian tahu dan tempe lebih memilih kedelai impor 

47Dinamika Kebijakan Impor Pangan  |

karena penampilannya lebih menarik dan ukurannya seragam. Di 

samping itu kedelai impor dapat dibeli sepanjang tahun.

Pada 16 Mei 2017 Menteri Perdagangan menerbitkan 

Permendag Nomor 27 Tahun 2017 tentang Penetapan Harga Acuan 

Pembelian di Petani dan Harga Acuan Penjualan di Konsumen. 

HBP kedelai adalah Rp8.500/kg dan harga kedelai impor Rp6.500/

kg. Harga Eceran Tertinggi (HET) kedelai lokal sebesar Rp9.200/

kg dan HET kedelai impor Rp6.800/kg. Jelas bahwa kebijakan ini 

tidak memihak petani kedelai dalam negeri.

Karena itu pemerintah, dalam ini Kementerian Pertanian, 

terus mendorong penanaman kedelai agar tercapai swasembada. 

Selain melalui program APBN-P 2017 yang dimulai Oktober 2017, 

perluasan tanam kedelai juga dibiayai APBN 2018. Bahkan pada 

tahun 2018 dicanangkan penanaman kedelai seluas 1,5 juta hektar. 

Petani kedelai yang panen hingga Maret 2018 umumnya masih 

menikmati harga jual yang memadai, yaitu Rp8.000/kg atau lebih. 

ini karena kedelai hasil panen petani dipakai  untuk benih. 

Masalah akan muncul jika sebagaian besar hasil panen kedelai 

pada musim kemarau 2018 yang dijual ke pasar untuk bahan baku 

tahu- tempe dan konsumsi. Sebab, selama ini harga kedelai hasil 

panen petani hanya sekitar Rp5.000-6.000/kg. 

Daging Sapi

Daging sapi merupakan salah satu bahan pangan penting 

memenuhi kebutuhan protein hewani penduduk. Produksi daging 

dalam negeri selama ini belum dapat memenuhi permintaan 

konsumen domestik. Untuk itu, pemerintah melakukan impor 

agar kebutuhan daging dapat dipenuhi dan harga terkendali, 

tapi peternak sapi tetap dilindungi. Berbagai kebijakan berupa 

Peraturan Menteri Perdagangan yang mengatur tentang impor 

sapi diterbitkan sejak beberapa tahun terakhir. (Lampiran 2).

Importir daging sapi harus menghadapi berbagai peraturan 

yang pada taraf tertentu tumpang tindih yang tujuannya untuk 

menghambat impor ini . Permentan Nomor 16 Tahun 2016 

mengatur pemasukan ternak ruminansia besar ke dalam wilayah 

negara Republik Indonesia. 

Permentan ini mengatur tentang impor ternak ruminansia 

besar yang terdiri atas bakalan, indukan, dan jantan produktif. 

Pemasukan ternak ruminansia besar dapat dilakukan pelaku 

usaha, namun wajib mendapatkan izin dari Menteri Perdagangan 

sesudah  mendapat rekomendasi dari Menteri yang pelaksanaannya 

dilakukan Direktur Jenderal atas nama Menteri Perdagangan. 

Negara asal yang ditetapkan menteri sebagaimana dimaksud 

pada ayat (1) dalam Permentan Nomor 16 Tahun 2016 harus 

memenuhi persyaratan sebagai berikut: 

1. Bebas dari Penyakit Mulut dan Kuku (PMK), Rift Valley 

Fever (RVF), Contagious Bovine Pleuropneumonia, Peste des Petit 

Ruminant yang mengacu pada deklarasi Badan Kesehatan 

Hewan Dunia/World Organization for Animal Health/Office 

International des Epizooties (WOAH/OIE).

2. Berstatus negligible atau controlled Bovine Spongiform 

Encephalopathy (BSE) risk yang mengacu pada deklarasi Badan 

Kesehatan Hewan Dunia/World Organization for Animal Health/

Office International des Epizooties (WOAH/OIE).

3. Melaksanakan program monitoring dan surveilans residu 

antibiotik, hormon, dan bahan lain yang membahayakan 

kesehatan hewan dan manusia. 

Bagi negara asal yang berstatus controlled BSE risk harus 

memenuhi persyaratan. Pertama, tidak ditemukan kasus BSE 

selama tujuh tahun terakhir. Kedua, melakukan surveilans BSE 

selama tujuh tahun berturut-turut sesuai dengan standar dan 

diakui oleh Badan Kesehatan Hewan Dunia/World Organization for 

Animal Health/Office International des Epizooties (WOAH/OIE).

49Dinamika Kebijakan Impor Pangan  |

Ketiga, tidak memberi  pakan yang mengandung Meat Bone 

Meal (MBM) ruminansia. Keempat, melaporkan status dan situasi 

penyakit hewan kepada Badan Kesehatan Hewan Dunia/World 

Organization for Animal Health/Office International des Epizooties 

(WOAH/OIE). 

Sedangkan untuk persyaratan Farm atau Registered Premises/

Approved Premises atau nama lain yang sejenis, pemerintah telah 

menetapkan syaratnya.

1. Berasal dari negara asal yang telah ditetapkan oleh menteri.

2. Tidak sedang terjadi wabah penyakit hewan menular.

3. Terdaftar sebagai Farm atau Registered Premises/Approved 

Premises atau nama lain yang sejenis dan telah diaudit oleh 

otoritas veteriner negara asal.

4. Menerapkan biosecurity.

5. Tidak memberi  pakan yang mengandung Meat Bone Meal 

(MBM) ruminansia.

6. Tidak mengeluarkan bakalan yang belum melewati withholding 

periods antibiotik dan hormon pertumbuhan.

7. Menerapkan kaidah kesejahteraan hewan.

8. Menerapkan pedoman budi daya ternak yang baik (good 

farming practice).

Persyaratan ternak ruminansia besar harus sehat dan dibukti-

kan dengan sertifikat kesehatan hewan (animal health certificate) 

yang diterbitkan otoritas veteriner negara asal. Sertifikat kesehatan 

hewan (animal health certificate) sebagaimana dimaksud pada ayat 

(1) merupakan pemenuhan persyaratan teknis kesehatan hewan 

(health requirement) negara kita yang ditentukan Direktur Kesehatan 

Hewan selaku otoritas veteriner Kementerian. 

Ada dua spesifikasi ternak ruminansia besar untuk sapi 

bakalan. Pertama, berat badan rata-rata maksimal 350 kilogram 

berdasarkan Pemberitahuan Impor Barang (PIB). Kedua, berumur 

maksimal 30 bulan yang dibuktikan dengan surat keterangan dari 

negara asal. 

50 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

Sedangkan spesifikasi ternak ruminansia besar untuk kerbau 

bakalan sebagai berikut. Pertama, berat badan rata-rata maksimal 

400 kilogram berdasarkan Pemberitahuan Impor Barang (PIB). 

Kedua, berumur maksimal 30 bulan yang dibuktikan dengan surat 

keterangan dari negara asal. 

Bakalan harus digemukkan dalam jangka waktu paling cepat 

empat bulan sejak dilakukan tindakan karantina hewan yang 

dibuktikan dengan sertifikat pelepasan.  Dalam hal tertentu untuk 

memenuhi ketersediaan dan pasokan daging, bakalan dapat 

dipotong sebelum batas waktu empat bulan. Kekurangan pasokan 

ditetapkan dalam rapat koordinasi terbatas yang dikoordinasikan 

Menteri Koordinator Bidang Perekonomian. 

Menteri Pertanian juga menerbitkan Permentan Nomor 17 

Tahun 2016 yang isinya mengenai pemasukan daging tanpa tulang 

dalam hal tertentu yang berasal dari negara atau zona dalam 

suatu negara asal pemasukan dalam hal tertentu. Pertama, dapat 

dilakukan pemasukan produk hewan ke dalam wilayah Negara 

Republik negara kita yang berasal dari negara atau zona dalam 

suatu negara yang telah memenuhi persyaratan dan tata cara 

pemasukan produk hewan. 

Kedua, pemasukan produk hewan berupa daging beku tanpa 

tulang yang berasal dari karkas. Ketiga, pemasukan daging beku 

tanpa tulang untuk kecukupan pasokan kebutuhan daging secara 

nasional. Jenis daging beku tanpa tulang berasal dari ternak sapi 

dan/atau kerbau. 

Pemasukan daging diatur sebagai berikut: 

1. Pemasukan daging beku tanpa tulang dilakukan berdasarkan 

hasil rapat koordinasi yang dipimpin menteri yang 

melaksanakan fungsi sinkronisasi dan koordinasi di bidang 

perekonomian.

2. Pemasukan dilakukan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) 

yang ditugaskan menteri yang menyelenggarakan urusan 

pemerintahan di bidang BUMN.

3. BUMN yang melakukan pemasukan, wajib mendapatkan 

izin pemasukan dari menteri yang menyelenggarakan urusan 

pemerintahan di bidang perdagangan.

4. Izin pemasukan diberikan sesudah  memperoleh rekomendasi 

dari Direktur Jenderal atas nama Menteri Perdagangan.

5. Direktur Jenderal Peternakan dan Kesehatan Hewan dalam 

memberi  Rekomendasi dilakukan sesudah  mendapat saran 

dan pertimbangan teknis dari Direktur Kesehatan warga  

Veteriner. 

Permentan Nomor 49 Tahun 2016 mengatur tentang pemasukan 

(impor) ternak ruminansia besar. Impor ternak ruminansia besar 

sebagaimana dimaksud dapat dilakukan pelaku usaha, koperasi 

peternak dan kelompok peternak. Koperasi peternak harus 

mendapat rekomendasi dari Dinas Koperasi. Sedangkan kelompok 

peternak harus mendapat rekomendasi kelompok peternak dari 

dinas. 

Ketentuan dalam impor daging adalah pelaku usaha, koperasi 

peternak, dan kelompok peternak yang melakukan impor wajib 

mendapatkan izin pemasukan dari Menteri Perdagangan sesudah  

mendapat rekomendasi dari Menteri Pertanian. 

Peningkatan produksi daging dalam negeri akan sangat 

membantu dalam pengendalian impor. Program SIWAB, misalnya, 

perlu terus dilakukan dan ditingkatkan. Kekurangan jumlah dan 

kualitas menjadi hambatan dalam pelaksanaan SIWAB. Jumlah 

dan sebaran petugas inseminasi pada taraf tertentu belum bisa 

memenuhi permintaan peternak sapi yang lokasinya sebagian 

besar tersebar. Program SIWAB yang dilakukan Kementerian 

Pertanian saat ini mempercepat pembiakan sapi dengan teknologi 

Inseminasi Buatan (IB). Diharapkan SIWAB dapat meningkatkan 

populasi sapi secara lebih cepat untuk memenuhi permintaan 

pasar domestik.

Gambar 18. Sapi di peternakan SPR Ridho Ilahi, Lombok Timur, NTB

Gula

Kebutuhan gula dalam negeri terus meningkat seiring pertam-

bahan penduduk. Sementara itu produksi gula dalam negeri yang 

sebagian besar berasal dari tebu rakyat relatif tetap karena berbagai 

kendala. Konversi lahan tebu untuk non pertanian atau beralih 

untuk budi daya tanaman lain merupakan salah satu penyebab 

turunnya produksi gula. Di samping itu, rendemen yang rendah 

dan mesin-mesin pengolahan yang sudah tua menjadikan semakin 

tidak efisien. Beberapa kebijakan diterbitkan untuk menghambat 

impor gula atau mendorong produksi tebu dalam negeri.

53Dinamika Kebijakan Impor Pangan  |

Tabel 4. Kebijakan Impor Gula, 2014-2016

No. Kebijakan yang diterbitkan Uraian

1. Surat Menteri Perdagangan kepada 

11 produsen gula rafinasi Nomor 

1300/MDAG/SD/12/2014

Pengaturan impor gula mentah (raw 

sugar) dan disribusi gula rafinasi.

2. Peraturan Menteri Perdagangan 

Nomor 117 Tahun 2015 tentang 

Ketentuan Impor Gula

Gula rafinasi yang dimiliki perusa-

haan pemilik API-P hanya dapat 

didistribusikan kepada industri dan 

dilarang diperdagangkan ke pasar 

umum di dalam negeri.

3. Peraturan Menteri Perdagangan 

Nomor 63 Tahun 2016 tentang 

Penetapan Harga Acuan Pembelian 

di Petani dan Harga Penjualan di 

Konsumen 

Penetapan harga acuan beras, gula, 

jagung, kedelai, bawang merah, dan 

cabai. Harga acuan pembelian gula 

kristal di tingkat petani Rp9.100/kg, 

harga dasar untuk lelang Rp11.000/

kg, Harga Eceran Tertinggi (HET) di 

tingkat konsumen Rp13.000/kg.

Salah satu kebijakan ini  adalah Surat Menteri Perdagangan 

Nomor 1.300 Tahun 2014 kepada 11 produsen gula rafinasi. 

Terbitnya surat ini  didasari atas temuan bahwa masih ada 

11,16 persen gula rafinasi didistribusikan tidak sesuai ketentuan. 

Karena itu, pemerintah menetapkan persetujuan impor kepada 

pabrik gula rafinasi yang diberikan tiap triwulan dan dievaluasi 

untuk pemberian izin triwulan berikutnya. Tujuan surat ini  

adalah mencegah susaha  gula rafinasi tidak dijual kepada umum, 

tetapi hanya ditujukan sepenuhnya untuk pasokan industri 

makanan dan minuman.

Adapun Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 117/M-DAG/

PER/12/2015 mengatur ketentuan dan pembatasan impor gula. 

Dengan kebijakan itu, pemerintah mengatur agar gula rafinasi 

tidak masuk ke pasar eceran. Gula Kristal Rafinasi (GKR) hasil 

industri yang dimiliki perusahaan pemilik API-P (angka pengenal 

impor produsen) yang sumber bahan bakunya berupa gula 

kristal mentah atau gula kasar hanya dapat diperdagangkan atau 

didistribusikan untuk industri dan dilarang diperdagangkan di 

pasar dalam negeri. Meski demikian, kebijakan ini  ternyata 

belum dapat menyelesaikan persoalan masuknya gula rafinasi ke 

pasar eceran.

Pemerintah juga menerbitkan Permendag Nomor 63 Tahun 

2016 tentang Harga Acuan Pembelian Gula Kristal di Tingkat 

Petani, masing-masing sebesar Rp9.100/kg untuk harga dasar dan 

Rp11.000/kg untuk harga lelang. Harga Eceran Tertinggi (HET) di 

tingkat konsumen adalah Rp13.000/kg. 

Pada tahun 2016 Kementerian Pertanian menunjuk PD Pasar 

Jaya untuk menyalurkan gula di Jakarta dengan harga eceran tidak 

melebihi Rp12.500/kg. Menteri Perdagangan juga mengeluarkan 

Permendag Nomor 27 Tahun 2017 yang menetapkan harga acuan 

gula petani (HPP) Rp9.100/kg dan HET gula di tingkat konsumen 

Rp12.500/kg. Namun, HPP ini  bagi petani tebu dianggap 

masih terlalu rendah. Di lain pihak, penetapan HPP gula terlalu 

tinggi akan memberatkan konsumen dan meningkatkan inflasi.

Kendala lain dalam usaha  pemerintah meningkatkan 

produksi gula adalah di tingkat pabrik gula sebagian besar mesin 

pengolahan yang dipakai  sudah tua, sehingga kurang efisien. 

Karena itu, perlu ada revitalisasi mesin pabrik melalui penggantian 

total dengan mesin baru yang lebih efisien. 

Sementara itu dalam budi daya tebu, sebaran varietas tebu 

untuk panen awal, tengah, dan akhir musim idealnya masing-

masing 30, 40, dan 30 persen. Petani juga menanam varietas yang 

tidak sesuai dan hanya mengutamakan potensi hasil. 

Di lapang umumnya rendemen varietas untuk panen awal 

relatif sedikit yaitu hanya sekitar 7 persen, sehingga rendemen 

yang diperoleh kurang memadai. Rendemen tebu relatif rendah. 

Misalnya di Kabupaten Malang, Jawa Timur, berkisar 7,3-8,3. 

Cara penanaman yang memakai  sistem keprasan hingga 

lebih dari 10 kali dan ketidaksesuaian musim maupun saat panen 

membuat rendemen tidak memadai. Budi daya tebu dengan sistem 

55Dinamika Kebijakan Impor Pangan  |

keprasan memang lebih menghemat biaya produksi, tapi dengan 

keprasan hingga lebih dari 10 kali membuat batang tebu semakin 

kecil dan hasilnya relatif rendah. 

Petani juga kesulitan mengakses KUR (Kredit Usaha Rakyat). 

Misalnya, kelompok tani tebu yang sudah memperoleh KUR secara 

akumulasi senilai Rp500 juta tidak akan diizinkan lagi mengajukan 

kredit. Sementara itu, biaya tenaga kerja manual relatif semakin 

mahal dibanding memakai  alat dan mesin pertanian. Karena 

itu regrouping pengelolaan lahan tebu menjadi alternatif agar lebih 

efisien di tingkat usaha tani.

Di Jawa Timur banyak tanaman tebu dibudidayakan pada 

lahan kering yang mengandalkan irigasi tadah hujan, sehingga 

produktivitasnya kurang optimal. Penggunaan irigasi tetes 

untuk budi daya tebu pada lahan kering dapat meningkatkan 

produktivitas dengan biaya relatif murah, walaupun investasi 

awalnya cukup mahal.

Gambar 19. Budi daya tanaman tebu di Malang, Jawa Timur

56 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

Bawang Merah

Total produksi bawang merah dalam negeri selama satu tahun 

sebenarnya mencukupi untuk memenuhi kebutuhan nasional. Pola 

panen musiman memicu  pada musim panen hasil bawang 

merah melimpah, sementara di luar musim panen persediaan 

dalam negeri relatif sedikit yang memicu  harus impor untuk 

menekan harga di tingkat eceran. Kebijakan impor bawang merah 

dan cabai yang telah diterbitkan.

Tabel 5. Kebijakan Impor Bawang Merah dan Cabai 2016

No. Kebijakan yang diterbitkan Uraian

1. Peraturan Menteri 

Perdagangan Nomor 

63 Tahun 2016 tentang 

Penetapan Harga Acuan 

Pembelian d Petani dan 

Harga Penjualan di 

Konsumen 

• Penetapan harga acuan beras, gula, jagung, 

kedelai, bawang merah, dan cabai. 

• Harga acuan pembelian bawang merah di 

tingkat petani Rp22.500/kg. Harga Eceran 

Tertinggi (HET) bawang merah di tingkat 

konsumen Rp32.000/kg.

• Harga acuan pembelian di tingkat petani 

untuk cabai merah keriting Rp15.000, cabai 

merah besar Rp15.000, dan cabai rawit merah 

Rp17.000/kg. 

• Harga Eceran Tertinggi (HET) di tingkat 

konsumen untuk cabai merah keriting 

Rp28.000, cabai merah besar Rp28.000, dan 

cabai rawit merah Rp29.000/kg.

2. Peraturan Menteri 

Pertanian Nomor 38/

Permentan/HR.060/11/2017 

tentang Rekomendasi 

Impor Produk Hortikultura

(Perubahan atas Peraturan 

Menteri Pertanian 

Nomor 16/Permentan/

HR.060/5/2017) 

• Pasal 4, RIPH diterbitkan untuk produk 

hortikultura:

1. Segar untuk konsumsi

2. Segar untuk bahan baku industri (dalam 

Permentan sebelumnya termasuk olahan).

• Pasal 5, ditambahkan bahwa RIPH harus 

mempertimbangkan pelaksanaan program 

pemerintah dan kebutuhan nasional.

• Pasal 10, RIPH diterbitkan 2 kali dalam 

1 tahun takwim untuk 1 pelaku usaha 

(Permentan sebelumnya 1 kali dalam 1 

tahun takwim.

• Penerbitan RIPH berikutnya dilakukan 

sesudah  pelaku usaha merealisasikan impor 

dan menyampaikan laporan realisasi 

(Permentan sebelumnya tidak diatur).

• Penerbitan RIPH dalam hal pelaksanaan 

program pemerintah mendapat 

pengecualian.

57Dinamika Kebijakan Impor Pangan  |

Impor bawang merah pernah diatur melalui penetapan 

referensi harga berdasarkan Keputusan Direktur Jenderal 

Perdagangan Dalam Negeri Nomor 118/PDN/KEP10/2013 tentang 

Penetapan Harga Referensi Produk Hortikultura pada 3 Oktober 

2013. Harga referensi bawang merah ditetapkan sebesar Rp25.700/

kg dengan memperhitungkan biaya balik modal atau break even 

point (BEP) ditambah keuntungan 40 persen.  

Harga referensi cabai merah dan cabai keriting ditetapkan 

sebesar Rp26.300/kg. Harga referensi cabai rawit adalah Rp28.000/

kg. Impor bawang merah, cabai merah, cabai keriting, dan cabai 

rawit akan diizinkan jika harga eceran sudah melampaui harga 

referensi masing-masing.

Reaksi pelaku industri beragam sesuai dengan posisi masing-

masing. Importir umumnya tidak menyukai kebijakan ini, karena 

menghambat prosedur impor yang sebelumnya relatif mudah. 

Berbagai persyaratan yang pemerintah tetapkan, seperti gudang 

penyimpanan berpendingin dan kapasitas gudang milik, membuat 

sebagian importir tidak bisa lagi mengimpor sebanyak yang 

mereka inginkan. Sebagian perusahaan ekspedisi memanfaatkan 

situasi ini dengan memenuhi persyaratan sebagai importir, 

sehingga bisa memperoleh kuota impor.

Permentan Nomor 42/OT.140/6/2012 tentang Tindakan 

Karantina Tumbuhan mengatur pemasukan buah dan sayuran buah 

segar ke dalam wilayah Republik Indonesia. ini memberi  

keleluasaan kepada petugas karantina pertanian melakukan 

pemeriksaan kesehatan barang/produk buah atau sayuran segar 

impor terkait dengan lalat buah, termasuk pemeriksaan atas 

pemenuhan persyaratan administratif (kelengkapan dokumen). 

Di antara aspek yang menonjol dalam peraturan ini adalah 

ketentuan tentang pelabuhan atau tempat masuknya produk 

hortikultura impor, yakni Pelabuhan Laut Belawan (Medan), 

Tanjung Perak (Surabaya), Soekarno-Hatta (Makassar), dan 

Pelabuhan Udara Soekarno-Hatta (Jakarta). Pelabuhan lain yang 

58 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

memungkinkan untuk masuknya buah/sayuran segar impor 

adalah kawasan perdagangan bebas Batam, Bintan, dan Karimun. 

Peraturan ini lebih banyak memuat ketentuan tindakan terhadap 

Organisme Pengganggu Tumbuhan Karantina (OPTK) dengan 

maksud pencegahan masuk dan tersebarnya hama lalat buah di 

dalam negeri. 

Zona perdagangan bebas atau Free Trade Zone (FTZ), yaitu 

Batam, Bintan, dan Karimun juga bisa dipakai  untuk impor 

buah dan sayur. Walaupun demikian semua komoditas yang 

diimpor melalui FTZ ini  hanya boleh diperdagangkan secara 

internal, tidak boleh didistribusikan ke daerah lain. Distribusi 

keluar FTZ dianggap penyelundupan. ini membuat importir 

tidak tertarik untuk memasukkan buah melalui FTZ karena 

permintaan di wilayah ini  relatif kecil.

Pada tahun 2016, Menteri Perdagangan melalui Permendag 

Nomor 63 Tahun 2016 menetapkan harga referensi tingkat petani 

meliputi padi, jagung, kedelai, gula, daging sapi, bawang merah, 

dan cabai. Bulog ditunjuk untuk melakukan operasi pasar jika 

harga turun di bawah harga referensi maupun jika harga eceran 

melampaui harga referensi. 

Namun, kebijakan ini kurang efektif ketika harga sayuran, 

termasuk bawang merah relatif rendah di tingkat petani, karena 

Bulog tidak membeli komoditas ini  dari petani. Harga 

bawang merah dan harga cabai jatuh di bawah harga referensi saat 

sedang panen raya. Harga cabai dan bawang merah akan berada 

di atas harga referensi ketika sedang tidak musim panen, tetapi 

impor dibatasi, sehingga memicu  inflasi. 

Produktivitas bawang merah sudah optimal tetapi masih dapat 

ditingkatkan dengan pengandalian hama dan penyakit yang lebih 

baik dan irigasi yang lebih efisien pada musim kemarau, seperti 

memakai  irigasi tetes. Petani diharapkan juga menanam 

tanaman lain dan berternak untuk menambah penghasilan dan 

mengurangi risiko gagal panen. 

59Dinamika Kebijakan Impor Pangan  |

Asuransi pertanian yang selama ini baru untuk padi dan sapi 

perlu diperluas sehingga mencakup budi daya bawang merah 

untuk mengurangi risiko gagal panen maupu harga jual di tingkat 

petani yang terlalu rendah. 

Penutup

Kebijakan impor pangan bertujuan untuk menjaga ketersediaan 

pangan dalam negeri. Beberapa kementerian saling terkait dalam 

kebijakan impor pangan. Perlu peningkatan harmonisasi antar 

kementerian/lembaga teknis lain, termasuk agar tercipta suatu 

kebijakan yang impor yang lebih memihak petani maupun 

konsumen dalam negeri.

Komoditas beras, jagung, kedelai, daging sapi, gula dan 

bawang merah merupakan komoditas strategis. Untuk itu 

pemerintah perlu mengatur dan mengendalikan ketersediaannya. 

Kementerian Perdagangan dan Kementerian Pertanian masing-

masing telah mengeluarkan kebijakan yang mengatur impor 

pangan.

Peraturan Menteri Perdagangan maupun Peraturan Menteri 

Pertanian mengalami banyak perubahan akhir-akhir ini. 

Perubahan ini  karena ada perubahan organisasi dalam 

struktur kementerian. Alasan lain adalah substansi peraturan 

sebelumnya yang dianggap perlu untuk disempurnakan. 

Kebijakan impor pangan oleh Kementerian Perdagangan dan 

Kementerian BUMN sebaiknya tetap memperhatikan wewenang 

dan tanggung jawab Kementerian Pertanian. Dalam ini adalah 

peningkatan produksi pertanian untuk menyejahterakan petani 

serta melindungi konsumen dalam negeri. 

60 | Perdagangan Internasional Komoditas Pangan Strategis

61Pengendalian Impor Pangan dalam Perspektif Aturan WTO  |

Bab 4. 

 

PENGENDALIAN IMPOR 

PANGAN DALAM PERSPEKTIF 

ATURAN WTO

Dalam perdagangan internasional, negara-negara di dunia akan terkena aturan WTO (World Trade Organization). WTO merupakan Organisasi Perdagangan Dunia yang 

didirikan pada 1 Januari 1995 untuk menggantikan General 

Agreementon Tariff and Trade (GATT).

Pada saat ini WTO beranggotakan 153 negara, sebanyak 117 

negara di antaranya adalah negara berkembang. Tujuan utama 

pembentukan WTO adalah menjembatani konflik kepentingan 

dari berbagai negara dalam melakukan perdagangan yang efektif 

dan terbuka. 

Setidaknya ada tiga rinci tujuan pembentukan WTO. Pertama, 

mendorong aliran barang dan jasa antarnegara dengan mengurangi 

dan menghapus berbagai hambatan yang dapat mengganggu 

kelancaran perdagangan. Kedua, memfasilitasi perundingan 

dengan menyediakan forum negosiasi yang lebih permanen. 

Ketiga, menyelesaikan sengketa perdagangan yang netral.

Persetujuan pokok dan komitmen dalam WTO terdiri atas, 

barang (goods), jasa (services), kepemilikan intelektual (Trade-

Related Aspects of Intellectual Properties/TRIPs), dan penyelesaian 

sengketa (Dispute Settlements).

WTO memiliki  fungsi sebagai berikut: (1) Memfasilitasi 

implementasi administrasi dan pelaksanaan persetujuan WTO; 

(2) memberi  suatu forum tetap guna melakukan perundingan 

di antara anggota; (3) Administrasi sistem penyelesaian sengketa 

WTO; (4) Administrasi dari mekanisme tinjauan atas kebijakan 

perdagangan (Trade Policy Review Mechanism); dan (5) Untuk 

melakukan kerja sama dengan organisasi-organisasi internasional 

dan organisasi-organisasi non-pemerintah.

Setidaknya ada lima prinsip dasar yang menaungi semua 

bentuk perjanjian dalam WTO.

1. Most favoured nations, bahwa suatu kebijakan perdagangan 

harus dilaksanakan atas dasar non-diskriminatif. Semua 

negara anggota terikat untuk memberi  negara-negara 

lainnya perlakuan yang sama dalam pelaksanaan kebijakan 

impor dan ekspor

2. Perlindungan melalui tarif yang diikat. Jadi, setiap negara 

anggota WTO harus memiliki daftar produk yang tingkat bea 

masuk atau tarifnya harus diikat (legally binding)

3. National Treatment, produk dari suatu negara yang diimpor ke 

dalam suatu negara harus diperlakukan seperti halnya produk 

dalam negeri.

4. Perlindungan hanya melalui tarif. WTO hanya memperkenan-

kan tindakan proteksi melalui tarif.

5. Perlakuan khusus bagi negara sedang berkembang (Special 

and Differential Treatment for Developing Countries). Dalam arti, 

mengakui kebutuhan negara yang sedang berkembang untuk 

memanfaatkan akses pasar yang lebih menguntungkan dan 

melarang negara-negara maju membuat rintangan terhadap 

ekspor dari negara-negara berkembang.

Disiplin dan aturan WTO mencakup unsur fleksibilitas yang 

mencerminkan kebutuhan khusus negara-negara berkembang 

(Least Developed Countries/LDC). Meskipun WTO didasarkan 

pada prinsip non-diskriminasi, negara-negara berkembang dapat 

diberikan pengecualian khusus dari pemotongan tarif, periode 

penyesuaian yang lebih lama untuk disiplin baru dan penggunaan 

tambahan kategori produk sensitif. Karena itu salah satu pilar 

sistem perdagangan dunia adalah prinsip ‘perlakuan khusus dan 

berbeda’ (Specialand Different Treatment) untuk negara-negara 

sedang berkembang (LDC). 

Pengendalian Impor Melalui Tariff Barrier

Tarif adalah hambatan perdagangan berupa penetapan pajak atas 

barang-barang impor atau barang-barang dagangan yang melintasi 

daerah pabean (custom area). Hambatan tarif (tariff barrier) adalah 

suatu kebijakan perlindungan terhadap barang-barang produksi 

dalam negeri dari ancaman membanjirnya barang-barang sejenis 

dari luar negeri (impor). 

Hampir semua negara di dunia ini melindungi industri dalam 

negerinya. Pada tahap awal pembangunan industri, Amerika 

Serikat, Inggris, Jerman, dan Perancis melakukan berbagai macam 

proteksi. Demikian pula negara industri di Asia, seperti India, 

Jepang, Taiwan, Korea Selatan, dan Malaysia melakukan kebijakan 

proteksi ini .

Hambatan tarif dipandang lebih transparan serta mampu 

memberi kepastian terhadap mitra dagang yang melakukan 

impor atau ekspor. Dalam WTO, khususnya GATT 1994, pada 

prinsipnya hanya memperkenankan tindakan proteksi terhadap 

industri domestik melalui tarif dan tidak melalui usaha -usaha  

perdagangan lainnya (non-tariff commercial measures). 

Meski diperbolehkan, penggunaan tarif ini  tetap tunduk 

kepada ketentuan-ketentuan GATT. Misalnya, pengenaan atau 

penerapan tarif ini  sifatnya tidak boleh diskriminatif dan 

tunduk pada komitmen tarif kepada GATT.

Hasil dari negosiasi tarif di antara negara-negara anggota 

dijadikan sebagai “kesepakatan tarif” (tariff concessions) atau 

“pengikatan tarif” (tariff binding). Suatu kesepakatan tarif 

atau pengikatan tarif merupakan suatu kesediaan untuk tidak 

menaikkan tarif terhadap produk-produk tertentu pada batas 

yang disetujui. 

Kesepakatan atau pengikatan tarif suatu negara anggota 

ditentukan berdasarkan skedul kesepakatan anggota. Berdasarkan 

hal itu, skedul tarif dan kesepakatan tarif harus diterjemahkan ke 

dalam aturan-aturan umum yang telah ditetapkan.

Pada saat ini peran tarif dalam perdagangan internasional telah 

menurun.WTO sendiri berusaha  mengurangi distorsi produksi 

dan konsumsi yang disebabkan tarif atau pajak atas barang impor, 

sehingga dapat mengurangi kemungkinan terjadinya pajak 

balasan. 

Distorsi produksi merupakan akibat dari produsen dalam 

negeri yang memproduksi barang karena harga meningkat.

Sedangkan distorsi konsumsi terjadi karena konsumen membeli 

produk lebih sedikit, sebagai akibat dari kenaikan harga. Rata-

rata tarif yang diterapkan di negara berkembang sekitar 20 persen, 

jauh lebih rendah daripada tingkat tarif terikat (bound tariff), yaitu 

80 persen. 

Banyak negara maju telah mengurangi tarif dan hambatan 

perdagangan, sehingga dapat meningkatkan integrasi global dan 

memungkinkan terjadinya globalisasi. Kesepakatan multilateral 

antarpemerintah meningkatkan kemungkinan terjadinya penurun-

an tarif, penegakan kesepakatan yang mengikat serta meningkat-

kan kepastian dalam perdagangan.

Perdagangan bebas menguntungkan konsumen melalui 

peningkatan pilihan dan penurunan harga. Namun, karena 

ekonomi global memicu  ketidakpastian, sehingga banyak 

pemerintah memberlakukan hambatan perdagangan lainnya. 

Misalnya, hambatan non-tarif untuk melindungi industri dalam 

negerinya. 

Ada beberapa bentuk-bentuk tariff barrier.

1. Specific Tariff (tarif spesifik) adalah biaya impor tetap yang 

dikenakan pada satu unit barang yang diimpor. Tarif ini dapat 

bervariasi sesuai dengan jenis barang yang diimpor. Misalnya, 

negara kita mengenakan tarif Rp450 untuk setiap kilogram 

beras yang diimpor dan mengenakan tarif Rp750 untuk setiap 

kilogram gula yang diimpor. Tarif semacam ini memberi  

perlindungan yang tinggi untuk barang yang lebih murah, 

tetapi perlindungan yang lebih rendah untuk barang yang 

lebih mahal.

2. Ad-valorem tariff (tarif Advalorem) yaitu suatu pajak yang 

dikenakan berdasarkan persentase tetap dari harga per unit 

barang yang diimpor. Contoh tarif advalorem adalah tarif 5 

persen yang dikenakan negara kita pada impor bawang putih. 

Dengan demikian, 5 persen adalah kenaikan harga pada nilai 

bawang putih impor. Jika bawang putih seharga 300